目前我国反垄断执法机构的人力资源严重不足，亟须充实反垄断监管力量，强化反垄断执法的技术支撑，形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍 ——王先林
如何防止资本无序扩张，可能涉及两方面：一是要特别关注某些领域，防止资本的过度进入；二是关注资本扩张的手段，规制相关行为。对一些涉及公益、风险较大的特殊领域加强经营者集中审查，有助于及时发现潜在问题。 ——焦海涛
在一些直接关涉消费者普遍利益、社会稳定和国家安全的领域，基于经营者集中反垄断审查的事前预防属性，其可以在防止资本无序扩张方面发挥积极作用。 ——韩伟
在反垄断法上，支配企业不得滥用支配地位对竞争者进行排斥，除非其能够提出合理的理由进行抗辩。数据、算法、技术、资本优势等只是支配企业排斥竞争者的手段，不论采用怎样的手段，均须达到损害市场的竞争性的程度，才构成滥用市场支配地位行为。 ——许光耀
为适应现实需求，此次反垄断法修订拟打上哪些“补丁”？新增设条款背后有何考虑，类似“充实反垄断监管力量”的要求在实践中如何落实？在全球主要国家纷纷加大对科技巨头监管的背景下，反垄断法如何回应数字经济带来的挑战？
围绕反垄断法修订的问题，南都·反垄断前沿近日采访了国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授王先林，广西大学教授许光耀，中国政法大学教授焦海涛以及中国社会科学院大学法学院副教授韩伟。
加强重点领域经营者集中审查
南都：草案首次在立法层面明确了经营者集中审查的重点领域，拟规定“国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中审查。”为何要强调这些领域？
王先林：虽然反垄断执法（包括经营者集中审查）应当是常态化和全方位的，但是在执法资源有限的情况下必然会有所侧重。而民生、金融、科技、媒体等涉及国计民生、经济安全、科技创新或者意识形态等重要甚至关键的领域，也是强化反垄断和防止资本无序扩张需要特别关注的问题，因此在这些领域加强经营者集中审查也就顺理成章。
韩伟：尽管《反垄断法》属于跨行业一体适用的基础性法律，但各国反垄断执法往往会结合各自情况重点关注一些领域。在一些直接关涉消费者普遍利益、社会稳定和国家安全的领域，基于经营者集中反垄断审查的事前预防属性，其可以在防止资本无序扩张方面发挥积极作用。
南都：加强重点领域的经营者集中审查，如何能防止资本无序扩张？
许光耀：草案强调重视这些领域的集中行为，一方面是由于近年来这些领域的垄断行为越来越频繁，并且花样比较繁多，另一方面是由于这些领域的重要性。现在要“防止资本无序”扩张——这些领域就是其扩张最严重的领域。比如（有企业）以补贴等掠夺性定价手段进入社区团购，扼杀性地收购新进入市场的科技、媒体企业，维护自身的支配地位等。
由于平台经济本身的新兴性、特殊性，人们对其规律性把握还不太够，因此感到平台领域的扼杀式集中与传统产业中相比有许多复杂性，这也加重了对其危害性的警觉。
这一强调主要具有宣示性意义，至于其具体审查方法，与传统的集中案件的审查方法有一致性，只是个案中会有一些特殊因素。
焦海涛：加强重点领域的经营者集中审查，跟中央政策是一脉相承的。自去年底以来，中央层面多次提到“强化反垄断，防止资本无序扩张”。
如何防止资本无序扩张，可能涉及两方面：一是要特别关注某些领域，防止资本的过度进入；二是关注资本扩张的手段，规制相关行为。对一些涉及公益、风险较大的特殊领域加强经营者集中审查，有助于及时发现潜在问题。
充实反垄断监管力量势在必行
南都：在总则部分，修正草案新增第十条拟规定，“国家健全完善反垄断规则制度，充实反垄断监管力量，加强反垄断执法，维护公平竞争秩序。”未来，该如何落实“充实反垄断监管力量”的要求？
王先林：强化反垄断是需要资源保障的，特别监管执法队伍建设。目前我国反垄断执法机构的人力资源严重不足，亟须充实反垄断监管力量，强化反垄断执法的技术支撑，形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍，以便加快建立全方位、多层次、立体化反垄断监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，以高效监管促进高质量发展。
焦海涛：日本公正交易委员会、美国联邦贸易委员会和司法部、欧盟委员会的反垄断执法人员规模都在几百人甚至近千人，相比之下国内的执法力量严重不足。基于“案多人少”的现实矛盾，充实反垄断监管力量具有必要性。
至于怎么做？我认为一方面可以扩大编制。比如今年国考，市场监管总局拟招18名反垄断公务员，且要求研究生以上学历，有两年工作经验。这说明执法机构希望能充实进来就能直接做事的人手。
另一方面，市场监管总局还可以进行执法的授权与委托。垄断协议和滥用市场支配地位的执法授权已经实施一段时间，而最新的《经营者集中审查暂行规定》也表明，市场监管总局根据工作需要，可以委托省级市场监管部门实施经营者集中审查。
还有一点，就是要增加执法队伍的专业性，提高执法效率，比如在一些国家和地区的反垄断执法机构，内部设有专门的经济学家团队，由专职人员为反垄断执法提供专业分析。
韩伟：总的来说，我国可以进一步通过提升反垄断执法部门的级别与独立性、扩充执法人员、增加资源支持力度、释放地方执法力量等途径，充实反垄断监管力量。
增设专门条款规制互联网垄断行为
南都：草案第二十二条拟明确，具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制的，属于滥用市场支配地位的行为。这一新增条款能否回应数字经济给反垄断带来的执法挑战？
王先林：随着数字经济的发展，互联网、大数据、算法与共谋的结合已催生出“数字化卡特尔”这一更为隐蔽的新型垄断协议形式，大数据和人工智能等也使得平台企业被质疑实施“大数据杀熟”等相关的滥用市场支配地位行为。
当然，无论是数据和算法、技术、资本优势还是平台规则，其涉及排除、限制竞争的行为都需要在反垄断法的制度框架（垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中）中去分析。
目前草案涉及这方面的规定还是比较原则、笼统的，但反垄断法本身也只能确定一些大的原则框架，具体问题则需要今后通过相关的反垄断规章或者指南等细化性的规则去解决。
许光耀：实际上，这一规定主要是具有宣示性的意义。在反垄断法上，支配企业不得滥用支配地位对竞争者进行排斥，除非其能够提出合理的理由进行抗辩。数据、算法、技术、资本优势等只是支配企业排斥竞争者的手段，不论采用怎样的手段，均须达到损害市场的竞争性的程度，才构成滥用市场支配地位行为。
因此，这一条并不具体回应数字经济带来的具体挑战，但可以体现出强调的意义，即新兴产业同样必须遵守反垄断法。
韩伟：如何回应数字经济发展是此次修法的重要背景之一，考虑到数字经济发展并未对反垄断既有规则体系带来实质性挑战，此次修法采取了基于既有规则框架，将数据、算法等数字经济的核心要素在相关条款予以体现的模式，特别是总则部分设置了原则性条款予以体现。
我认为具体的操作性规则，仍待执法经验积累的基础上，通过配套规章、指南的发展与完善予以体现。
此次修法基本可定位为“中修”
南都：草案第六十二条提高了企业和个人拒绝、阻碍反垄断调查的处罚标准。原来情节严重的，对单位处20万元以上100万元以下的罚款，对个人最高处10万元罚款。现在拟改为：对单位处上一年度销售额百分之一以下（销售额难以计算的，处500万元以下的罚款）；对个人，最高可罚50万。怎么看这一调整？
许光耀：本条针对的是程序性事项。企业出现毁损证据等阻碍调查行为，也要受处罚。这种责任主要由企业承担，其相应工作人员很少受到处罚，这导致其在阻碍执法的过程中没有顾忌。现在对相关工作人员也进行处罚，就可以使其三思而后行。
韩伟：反垄断案件往往处罚金额较大，案件调查过程中企业经常采取柔性或者硬性的对抗策略，以往我国部分案件就出现过暴力抗法的情况，为确保反垄断执法的有力推进，有必要提升干扰执法行为的处罚力度。
南都：草案还有哪些规定值得关注？
王先林：目前的草案亮点还很多。例如，在总则中明确了竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度的法律地位，有利于从法律上构建我国的广义竞争政策，提升公平竞争审查制度的法律位阶。建立垄断协议“安全港”制度，有利于在执法资源有限的情况下做到“抓大放小”，并为中小经营者提供行为合法性的预期。
此外草案拟增加规定明确，反垄断执法机构依法对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查时有关单位或者个人的配合义务，并规定反垄断执法机构可以对涉嫌这方面违法组织的法定代表人或者负责人进行约谈，要求其采取措施进行整改，这有利于提高行政性垄断规章制度的法律约束力。
还有第六十七条“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，这也是这次修订草案中的一大亮点。因为这意味着，今后可能在修订刑法时增加部分严重垄断行为的刑事责任，从而改变我们目前垄断行为只承担行政责任和民事责任而没有刑事责任的情况。
焦海涛：这次修法基本可定位为“中修”，是在现行法的基础上“打补丁”。值得关注的点很多，比如明确对转售价格维持行为的损害效果，企业可以举证反驳——即企业能证明不具有排除、限制竞争效果的，执法机构不予禁止。这相当于把过去执法机构的思路写入法律，以此解决实践中的争议问题。
此外，草案十八条增设轴幅协议的规制条款——明确经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。
总体看来，草案大幅提高了垄断行为的罚款数额、对垄断协议行为实施“双罚制”、提高拒绝及阻碍反垄断调查的成本等，这些都释放了加强反垄断执法的信号。
