深圳中心区某在建住宅区。资料图
日前，深圳市规划和自然资源局发布《深圳经济特区国有土地供应管理条例(征求意见稿)》(以下简称《条例(征求意见稿)》)。《条例(征求意见稿)》共计六章八十八条，从总则、国有土地供应、国有土地利用和管理、监督管理、法律责任、附则等方面进行了系统全面规定。
值得一提的是，《条例(征求意见稿)》鼓励综合开发和混合利用，支持土地立体开发，明确地上、地表、地下空间可分层设立建设用地使用权，同时对面积不超过3000平方米且不能单独开发的边角地、夹心地、插花地，允许以划拨或协议方式供应给相邻地块的土地使用权人统筹利用。目前，《条例(征求意见稿)》正征求社会各界意见，有关单位和社会各界人士可以在2023年4月16日前提出意见。
起草背景
全市土地管理制度亟须上升到
特区立法层面以巩固创新成果
据《条例》起草说明介绍，2012年以来，深圳在全国率先试点推进新一轮土地管理制度改革，重点围绕完善国有土地产权制度、深化土地资源市场化配置等方面进行探索创新，陆续出台了《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》（深府规〔2018〕11号）等系列文件，为城市发展提供了强有力的空间保障。特别是《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》印发以来，深圳依托综合改革试点重大平台，在促进土地节约集约利用、实现土地要素精准高效配置等方面深化改革，形成了丰富的改革成果。为全面深化土地管理制度改革，更高质量开展土地供应管理工作，亟须将近年来系列改革成果和创新举措上升到特区立法层面，加快打造国际一流的法治环境和营商环境，为中国特色社会主义先行示范区建设提供更好的引导和支撑。
此次发布的《条例（征求意见稿）》缘起于2018年启动的《深圳经济特区土地使用权出让条例》修订工作。深圳市规划和自然资源局在政策梳理、专题研究、讨论座谈、调研借鉴之后，发现此前《出让条例》中部分条款已明显落后于经济社会发展、国家制度要求和实际管理需要，亟须进行优化调整。同时，聚焦践行高质量发展要求、构建更高水平的对外开放格局、深入实施创新驱动发展战略等，也需要立足深圳实际进一步深化改革创新，系统构建高质量的国土空间治理法规体系，全方位提升空间资源配置和管理水平，为城市高质量发展提供坚实支撑，努力为全国其他城市提供可复制推广的“深圳经验”。
一份践行高质量发展要求结合深圳实际的《条例（征求意见稿）》由此诞生。广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，深圳为什么做这个《土地供应条例》规范性文件？一方面，国家从上到下都在推进土地要素的市场化改革、土地供给侧结构性改革、更好地支撑高质量发展、更好地推动土地要素的市场化，保障民生。深圳是新一轮土地管理制度改革的先行者，是一直走在前面的。特别是2020年颁布的深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）中也明确指出，支持深圳在土地管理制度上深化探索。李宇嘉表示，“深圳这种高度城市化的城市，如何更好利用土地，更好促进土地资源的市场化，如何加强土地的利用，支持深圳新一轮的高质量发展，给予了深圳很强的使命和责任。《条例（征求意见稿）正是深圳长期的探索成果。”
条例变化
将划拨、出让、租赁等供应方式
统一纳入条例中进行规范
《条例（征求意见稿）》共计六章八十八条，从总则、国有土地供应、国有土地利用和管理、监督管理、法律责任、附则等方面进行了系统全面规定，以健全国有土地供应体系、完善土地利用管理规则、优化土地市场营商环境、促进土地节约集约利用以及强化土地批后监督管理。
据了解，原本的《出让条例》仅对国有土地使用权出让相关事项进行了规范，本次修订结合国家国有土地供应相关规定和深圳市改革创新实践，将划拨、出让、作价出资（入股）、租赁等供应方式统一纳入《条例（征求意见稿）》进行规范。同时，对临时使用、委托管理、储备土地短期利用等方式也进行了原则性规定。此外，优化土地供应规则，对国有土地供应的各种方式进行了规范。其中包括，缩小划拨范围，明确产权归政府的公益性、非营利性用地可以以划拨方式供应。严格限定协议出让范围，明确产权归社会投资主体的非营利性的公共设施用地、特许经营的公用设施用地、原农村集体经济组织留用土地等用地可以通过协议出让方式供应。规范作价出资（入股），对作价出资（入股）的范围、对象、程序等进行了规定，明确公益性、非营利性的民生类项目用地可以通过作价出资（入股）方式供应。完善国有土地租赁规则，区分短期租赁和长期租赁，明确短期租赁方式适用于短期使用的急需公共服务设施用地，长期租赁方式主要用于保障不同产业、不同发展阶段的企业用地需求，降低产业用地初始取得成本。
此外，在国有土地利用管理上进行了进一步深圳实践探索。《条例（征求意见稿）》进一步完善了开工竣工管理、土地用途变更、规划条件变更、产权限制条件变更等方面的规定，并明确了土地置换、用地范围调整、分宗合宗的基本规则。在国家关于建设用地使用权续期规定基础上，进一步完善国有土地使用权续期规则，对续期时点、续期条件、续期年限、续期程序等进行了进一步细化；同时，针对多权利主体宗地续期申请及审批、因不可抗力等原因无法按期申请续期的救济机制等进行了规定。
关注焦点
鼓励综合开发和混合利用
优化土地市场营商环境
特别值得一提的是，深圳作为超大型高密度城市，土地紧缺一直存在。《条例（征求意见稿）》鼓励综合开发和混合利用，支持土地立体开发，明确地上、地表、地下空间可分层设立建设用地使用权，并对综合开发用地的土地使用权年期、供应方式及报批程序进行了规定，并且完善建设用地混合利用年期规则，对混合利用不同情形的年期进行了明确。对于面积不超过3000平方米且不能单独开发的边角地、夹心地、插花地，可以以划拨或协议方式供应给相邻地块的土地使用权人统筹利用。并且，鼓励储备土地合理利用，在不影响国土空间规划及建设用地使用权供应的前提下，土地储备机构可以委托区政府或相关职能部门进行短期合理利用国有储备土地，用于公园绿地、公共运动场地、社会车辆停放等用途。
此外，《条例（征求意见稿）》优化用地审批程序，探索建立用地用林用海联合审批机制，建立以标定地价为核心的土地市场价格体系，建立重点发展片区区域评估制度，提高土地供应审批效率，提升政府服务效能。
李宇嘉认为，此次规范是土地从供应到批后，以及监管使用的全链条梳理，每一个环节都有创新。它的目的就是提高土地节约利用的水平，提高土地市场化的水平，支撑深圳的民生保障和高质量发展，支持深圳的创新创业、深圳的企业用地、居民的住房保障等。
易居研究院研究总监严跃进表示，土地供应发布专项的政策文件反映了深圳对供地的重视，具有积极的标杆意义。“以前的供地政策强调供地计划，这次《条例（征求意见稿）》是将供地作为系统性行为全盘思考，更高效与更积极，值得全国各地土地供应管理部门学习。”
采写：南都记者 黄璐
◎声音
此次规范是土地从供应到批后，以及监管使用的全链条梳理，每一个环节都有创新。它的目的就是提高土地节约利用的水平，提高土地市场化的水平，支撑深圳的民生保障和高质量发展，支持深圳的创新创业、深圳的企业用地、居民的住房保障等。
——广东省城规院住房政策研究中心首席研究员 李宇嘉
◎链接
有关单位和社会各界人士可以在2023年4月16日前，通过以下两种方式提出意见：
（一）通过信函方式将意见寄至：深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦606室，并请在信封上注明“立法征求意见”字样。
（二）通过电子邮件方式将意见发送至：tdlyc@pnr.sz.gov.cn。
