2019年7月，深圳宝安沙井片区的城中村。 南都记者 赵炎雄 摄
南都记者 顾威 摄
2021年，深圳城市更新立法的元年，以立法护航城市更新，破解旧改难题，加速旧改速度，为“十四五”规划开启新篇章；另一方面，在“房住不炒”和“三红线两集中”的政策之下，开发商“管理红利时代”的新格局亦需要重新破局。
2019年，南方都市报推出《城市更新十年“体检”报告》，梳理建立深圳城市更新项目十年大数据，深入城中村、旧小区调研深圳城市更新十年来的典型项目，还原深圳城市更新进程中参与各方的真实声音。
即日起，在《深圳经济特区城市更新条例》颁布的契机之下，南方都市报将再次聚焦深圳城市更新，以“深更时代 圳新影响力”为主题，持续推出《2021深圳城市更新影响力报告》的专题报道。该报告将以“条例解读”、“行业调研”、“项目走访”、“热点新闻”等多个维度观察新法规出台后给深圳城市更新带来的新“速度”，从开发运营出发剖析开发商城市更新影响力、从重点项目走访展望深圳城市未来的新格局，从热点新闻背后沉淀城市更新的理性分析与理论观点。该报告旨在从宏观“把脉”城市发展中的新格局与新路径，从微观“针灸”房企项目的产品力与影响力，记录下“十四五”规划下深圳城市更新新征程。
深圳城市更新“加速度”时代到来
从条例实施到细则征求意见，搬迁难这一长期影响深圳城市更新高效推进的深层次障碍或将破除
2021年3月1日，《深圳经济特区城市更新条例》正式实施。7月30日，市规划和自然资源局发布《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定(征求意见稿)》，以落实《更新条例》，规范城市更新项目未签约部分房屋的征收工作，保障被征收房屋所有权人的合法权益，促进城市更新工作的顺利实施。从条例到细则，搬迁难这一长期影响深圳城市更新高效推进的深层次障碍或将破除，深圳城市更新工作的“加速度”时代已经到来。
40年来，深圳在1997平方千米的土地上成就了实际人口超2000万、GDP增长超1.37万倍的超级城市，堪称奇迹。一直以来，土地、空间是深圳发展的掣肘、同时是创新的契机。城市更新作为深圳土地改革的重要一环，如何盘活存量用地，如何提高土地利用效率，如何完善城市功能，如何优化产业结构，如何改善人居环境……这一系列的问题，是深圳一直在思考的问题，亦是这座城市如何面对过去朝向可持续发展的未来的问题。
制度创新：十余年实践经验，解决发展痛点
行业有句老话，“深圳城市更新10年来……”回溯这十多年，深圳城市更新在顶层设计上一直走在前列。2004年10月，《深圳城中村（旧村）改造暂行规定》出台，明确城中村区域概念、改造模式、相关政策和优惠，以及拆迁补偿办法，标志着深圳旧村改造正式开始。2009年12月，国内首部关于城市更新的政府规章《深圳市城市更新办法》出台，深圳城市更新进入全面铺开阶段。随即年底，深圳城市更新第一批8个旧住宅小区改造项目获批，2012年，深圳城市更新办法实施细则出台；2015年：深圳“强区放权”城市更新工作改革在罗湖试点；2016年：强区放权全面实施，《深圳市城市更新办法》7年来首次修订；2017年：深圳印发新的《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》，首次明确将旧住宅区分为成片旧住宅区与零散旧住宅区，其中提到“零散旧住宅区权利主体的城市更新意愿应当达到100%”并且“小地块城市更新单元拆除，权利主体的城市更新意愿应当达到100%”……
2021年3月1日，《深圳经济特区城市更新条例》正式实施。这一被行业翘首以盼多年的条例，既是对以往城市更新经验的总结归纳，也是对实践难题的规范纾解。《更新条例》创设了“个别征收+行政诉讼”制度，搬迁难这一长期影响深圳城市更新高效推进的深层次障碍或将破除。7月30日，市规划和自然资源局公开征求《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）》，表示，已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于85%时，要求建立关于项目基本情况的双向沟通机制，并且设置了房屋征收启动条件及必要性的审查程序以及征收补偿方案的听证条件。推动城市更新提速的执行细则越发清晰。
城市更新是一个系统性的变革，从城市风貌界面、到城市产业经济、从民生配套到城市人居环境；城市更新更是一个博弈的过程，从城市记忆到未来蓝图，从个体到公众、从市场到政府……十年光阴，深圳的城市更新制度在实践之中逐渐完善与成熟，并应对不同时期的问题，用坚实的脚步、坚定的态度渐次解决城市发展的痛点。
市场主体：城市更新土储是发展底气亦是救急底牌
城市更新不是简单的拆除重建，它需要协调产业资源、延续文化脉络，创造民生品质、提升城市形象。深圳城市更新的市场主体或多或少都有着区域统筹综合开发的能力。世邦魏理仕战略顾问部董事、华南区负责人肖伟表示，在深圳的城市更新市场当中，成熟的参与者是比较多，对市场也比较理性。
比较显著的特点就是央企国企、民企发展商，各自占据自己的市场份额，也各有优点。例如，央企国企的品牌影响力、资源统筹能力，产业导入能力、社会公共组织能力等等。对于民企而言，决策周期的快速、对市场反应的灵活等等，一定程度上也会决定获取项目的能力。事实上，在这过去的十多年城市更新市场实践之上，也养成了一批具有拿地能力、开发能力，以及运营能力的开发商。正如，从万象城走向华润城再到湖贝的华润置地，以及龙岗桂芳园起步到盐田三村、四村、西山吓村及社排小布村整体搬迁项目的佳兆业等开发商都在不断地向全国输出城市更新先进理念与解决方案。深圳的城市更新市场主体可能会在未来大湾区乃至全国城市更新市场上扮演非常重要的角色。
城市更新土储，特别是在深圳的城市更新土储，是昭示着开发商的发展潜力也是危难之际的底牌。2021年6月10日，深陷债务危机的华夏幸福将其深圳城市更新业务板块“变卖”，其管理有限公司发生工商变更，鹏瑞（深圳）城市发展有限公司接手。
条例解读
改变“打补丁”做法，稳定市场预期
深圳城市更新条例首推个别征收+行政诉讼制度，提高准入门槛
3月1日，《深圳经济特区城市更新条例》（后简称“《条例》”）出台，这是法律体系的完善与重要突破。作为全国首部城市更新立法。业内表示，这是对十多年的城市更新工作实践经验进行总结，在全国率先探索城市更新市场化运作路径，在坚持政府统筹的前提下，主要实行市场化运作模式，由物业权利人自主选择的开发建设单位（下统称市场主体）负责申报更新单元计划、编制更新单元规划、开展搬迁谈判、组织项目实施等活动。创设了“钉子户”解决机制，规范了市场主体的开发行为，为破解城市更新深层障碍提供了法治保障。
据了解，自2009年《城市更新办法》出台以来，城市更新政策持续地调整完善，一年一小变，两年一大变。尤其是2016年以来，每年数十项政策出台，令人目不暇接。虽然政策逐步完善，但不断打补丁堵漏洞的做法，造成政策稳定性比较差。
深圳市城市创新协会创始会长耿彦良接受采访时曾表示，之前“打补丁”的做法，一方面导致政府部门内部流程体系总是处于不稳定的状态，管理负担很重；另外一方面，市场难以有准确的预期，投资主体无所适从，投资积极性受到影响。
而作为层级较高的地方性法规，《条例》本身具有较强的稳定性和严肃性，其出台不仅仅规范政府的行政管理行为，避免各区政府在城市更新问题上各自为政；更重要的将会起到统一政府部门行政步调、稳定市场对城市更新的预期作用，从而提高投资意愿。
拥有房地产开发资质的市场主体才能参与城市更新
《条例》规定参与城市更新的市场主体必须是具有房地产开发资质的企业。旧住宅区城市更新项目应当采用公开、公平、公正的方式选定市场主体，被选定的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定，与城市更新规模、项目定位相适应，并具有良好的社会信誉。
安云律师事务所表示，深圳城市更新未进入精耕细作阶段之前，城市更新准入门槛较低，基本上任何市场主体均可参与城市更新。历史上不乏市场主体和城中村的股份公司进行权力寻租，在项目前期就与村股份公司签订城市更新合作开发协议，然后转手将“项目”卖给房地产开发商。但现实中开发商并不必然获得该“项目”的开发权，上述现象反而给市场带来无序和纠纷，扰乱市场有序、平稳的生态环境，增加城市更新工作的成本。《条例》规定参与的市场主体需具备房地产开发资质，提高准入门槛，对于规范城市更新行业意义重大。
制定市场主体变更程序，限制市场主体变更
《条例》第三十三条规定市场主体的变更程序——变更计划申报主体，需要重新征集物业权利人更新意愿，并在厘清经济利益关系后将变更情况报区城市更新部门备案。
据了解，实践中，如为变更计划申报主体而重新征集物业权利人更新意愿，需要花费大量人力以及时间，而且不一定会获得项目范围内权利人的再次认可，变更计划申报主体的成本和潜在风险十分巨大。变更程序严苛，实际意味着《条例》不支持计划申报主体的变更，一旦接受最初的市场主体作为计划申报主体，该市场主体就应当将城市更新工作继续下去，确保项目推进的稳定性。
设置市场退出机制，不能达成统一意见将有可能“退出”城市更新单元计划
《条例》第二十五条规定旧住宅小区申请纳入城市更新单元，自意愿征集公告发布之日起12个月未达到物业权利人更新意愿要求的，三年内不得纳入城市更新单元计划。不过《条例》仅规定了旧住宅区的市场退出机制，未对旧商业、旧工业、旧城中村城市更新设立市场退出机制。
安云律师事务所认为，旧住宅区相比旧村，项目范围内被搬迁物业基本为合法的产权登记物业，权利人明确；相比旧工业与旧商业，旧住宅区内的物业权利人多而分散，结合深圳首批8个城市更新旧住宅小区进展现状，实践中旧住宅区的城市更新推进工作十分困难。
一般而言，旧住宅区的大部分物业权利人同意城市更新，《条例》规定上述市场退出机制，一方面迫使旧住宅区的物业权利人在有限的期限积极申报意愿，倒逼不愿意改造的少数人服从愿意改造的多数人；另一方面如果绝大多数业主不能达成统一意见，即使旧住宅区纳入城市更新单元计划，将来的项目推进过程中出现很多状况，不利于项目与社会的健康发展。
规制市场主体行为，确保更新工作有序推进
《条例》第六十五条至第六十九条明确对于市场主体违反条例相关规定给予相应处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
安云律师事务所认为，对市场主体的行为进行规范，从法律层面弥补相应空缺。据了解，市场主体为经济利益，有时不惜损害物业权利人的利益来推动城市更新项目，如通过软暴力以及恐吓手段胁迫业主签约、故意损害和拆除未签约物业迫使业主搬迁、拆除已签约物业来破坏未签约业主的整体生活环境等等，不利于城市更新工作有序开展。对于相应的行为，《条例》规定了惩戒措施，规范市场主体行为，保障业主权益，让城市更新回归健康的轨道上发展。
加强信息公开，充分保障公民知情权
《条例》第九条表明，深圳市城市更新部门应当建立统一的城市更新信息系统，这是《条例》出台之前从未有过的规定。建立统一的城市更新信息系统，可供市民查询，进一步保障公民对于城市更新的知情权。
《条例》第十二条还要求市政府和区政府加强公民对于城市更新各环节如政策制定、计划规划编制、实施主体确认的公众参与。例如城市更新单元计划立项、规划编制，以往是在政府部门公示时群众才知晓项目的信息，群众、业主对于项目立项、规划编制的过程毫不知情。让群众参与城市更新各环节工作，保障公民的知情权，有助于加强民主参与及其相关工作的监督。
提供多种搬迁补偿方式，尊重业主的选择权
通过法律的形式，规定城市更新的搬迁补偿方式有产权置换、货币补偿或者两者相结合的搬迁补偿，充分尊重业主的自主选择的权利，发挥居民的积极性。
设定最低补偿标准，保证业主基本权益
《条例》就旧住宅的城市更新搬迁补偿设立最低标准，明确意味着不得损害旧住宅业主的基本权益，不得减损业主已有的生活品质，充分保障物业权利人的权利。
创新确立“个别征收+行政诉讼”制度，为破解困局提供途径
《条例》规定旧住宅区城市更新项目个别业主经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议的情况下，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分可参照执行。
安云律师事务所表示，针对解决“钉子户”的问题，深圳市借鉴台湾、香港的做法，但未进行模仿。台湾、香港采用的是“司法裁判征收”：开发商和“钉子户”最终谈不拢，又达到了“双95”，开发商/区政府可以选择起诉到法院，由后者来判决要不要征收房屋。安云律师事务所表示，《条例》采用的是行政征收程序，相较于“司法裁判征收”旷日持久的司法诉讼程序，行政程序无疑提高城市更新的推进效率。
“个别征收”可不纳入年度征收计划，简化程序提高效率
相比于《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，按照本办法规定纳入全市年度房屋征收计划后，由辖区政府实施房屋征收”，《条例》“个别征收”不纳入年度房屋征收计划进一步提升城市更新的工作效率，切实保障物业权利人和社会公共的利益。
专题统筹：南都记者 徐异菲 采写：南都记者 黄璐 徐异菲 海报设计：詹雅欣
