2019年8月29日，福田香蜜二村。 南都记者 刘有志 摄
南都讯 记者张小玲 深圳符合棚改条件的老旧小区约700个，深圳市住建局近日透露，棚改已开工项目6个，完成计划备案的项目7个，还有一批项目在开展前期工作。对人大代表提出的地价偏高、经济平衡难等问题，深圳正开展《关于加强棚户区改造工作的实施意见》的修订，重点将从细化棚改政策适用范围、完善搬迁安置补偿奖励标准、引导社会资本参与等五大方面完善。另地价修正系数的调整工作也在推进中。
棚改现状 成功实施项目寥寥无几且难以为继
符合条件小区近七成集中在罗湖南山福田
根据《深圳市土地利用总体规划》，到2020年全市建设用地总规模控制在1004平方公里以内，而2017年底全市现状建设用地已达996平方公里，新增土地所剩无几。从土地存量挖掘空间增量，成为深圳城市发展的必然选择。
另外一方面，随着近年经济高质量发展，人口快速流入深圳，而房价高企，住房供需矛盾及供房压力日益突出。为留住人才，为城市发展注入人力资源，市相关主管部门已明确具体举措，系统将构建面向2035年的住房供应与保障体系，其中，棚户区改造成为筹措人才及保障性住房的重要渠道。
根据相关统计，深圳符合棚户区改造政策条件的老旧小区约700个，其中近七成集中在罗湖、南山、福田三个行政区。2018年，《深圳市政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》发布，明确棚户区改造的指导性要求，各区也陆续制定棚户区改造实施细则。但截至目前，全市成功实施的项目仅福田华富村、宝安3839区、南山高新公寓、罗湖景福花园等，数量寥寥无几，且面临难以为继的状况。
难以实现盈亏平衡，导致持续性不足
目前，棚户区改造政策面临的核心问题，在于项目难以实现盈亏平衡，导致持续性不足。
主要原因之一是开发结构单一。现棚户区改造模式以安居保障为中心，要求增量空间全部作为人才住房/保障性住房，未从城市发展的高度谋划增量空间，导致开发结构单一，难以通过棚户区改造途径弥补产业、商业、公共设施等其他空间短板，未能考虑新型城市发展规划多元化的需求，实现最大程度集约节约利用土地。此外，根据现行政策，特区内人才住房/保障性住房不允许销售，主要收益仅为人才住房租金收益，资本金回收期漫长，项目开发的高成本与人才住房的低收益对比明显。
二是土地成本过高。按深圳现行地价政策，拆除重建类老旧住宅区城市更新项目新增建设商业地价修正系数为0.18，棚户区改造项目修正系数为1，是前者的5.6倍；拆除重建类老旧住宅区城市更新项目新增建设可分割销售的住宅地价修正系数为0.04，棚户区改造项目修正系数为0.4，是前者的10倍，土地取得成本过高将带来棚户区改造项目成本高和收益率低等问题。
知多D
2016年至今棚改状况
符合棚改政策条件老旧小区
约700个，其中近七成集中在罗湖、南山、福田三个行政区
已开工项目6个
包括罗湖“二线插花地”、景福花园，光明红坳村，宝安3839区，南山高新公寓，福田华富村
已完成计划备案项目7个
包括福田区南华村、香蜜二村、八卦岭宿舍区，罗湖区边检二大院，盐田区沙头角梧桐路棚改项目，宝安区庆宜华苑、碧海花园
开展前期工作项目
还有一批项目正在开展前期工作
代表建议
降低棚改地价成本 打通项目投资回流渠道
调整棚改地价修正系数
为此，今年深圳市两会期间，市人大代表孔小凯认为，市住房和建设局正在编制的《深圳市棚户区改造专项规划容积率核算规则（征求意见稿）》规定棚户区改造项目内开发建设用地是指项目中规划用于建设回迁住房、人才住房等用途的单一用地性质的居住用地。上述“规则”产出业态较为单一，建议由市住房和建设局进一步完善该“规则”，从统筹规划和项目经济自平衡角度考虑结合项目所在片区需求及项目本身特点，允许适量的其他类经营性功能建设用地，如商业、办公、公寓等，鼓励规模化开发，形成区域统筹规划、分步推进实施的开发模式。
另外，市规划和自然资源局编制的《深圳市地价测算规则》有关棚户区改造项目增量商业部分及增量可销售住宅的地价修正系数均高于拆除重建类城市更新项目旧住宅区新增商业地价修正系数。建议由市规划和自然资源局进行修订，对上述“规则”中棚户区改造土地地价修正系数进行调整，使其与城市更新地价测算规则趋同或更低。
出台人才房回购或市场销售政策
鉴于棚户区改造项目投资额度较大，投资来源主要依赖财政投资和专项债，投资回收渠道较窄，仅靠低价保障性出租收入，难以短时间回收成本，估算静态资本金回收期长达30年以上。孔小凯建议由深圳市住建局研究并建立政企合作平台，引进市场企业参与投资棚户区改造项目，并出台人才房回购或市场销售政策，对于人才房部分，将增量的一定比例由实施主体向政府指定的人才库销售以打通投入资金回流渠道，实现项目经济自平衡，具体销售比例及价格与项目开发人才房的总投资成本挂钩（总投资成本构成包括地价、建安、利息、税费、还迁成本所有开发成本类目）；在不销售人才房的情况下，建议在人才房的总投资成本基础上上浮一定比例回购；对于商业等部分，允许实施主体持有运营及出售，运营收益及出售定价遵循市场化机制确定。
另外，通过降低棚户区改造地价成本、打通项目投资回流渠道、提高土地集约利用率、协调城市更新+土地整备+棚户区改造等存量土地开发模式的关系等实现项目经济自平衡，激发市场企业参与积极性，以推动棚户区改造项目发展。
部门回应
细化棚改政策适用范围、完善搬迁安置补偿标准
深圳市住建局介绍，深圳早已全面启动城市更新工作，将城中村、旧住宅区、旧工业区和旧商业区均纳入可改造对象，其中老旧住宅区改造由于业主众多、产权分散等原因推进困难，改造政策亟需作出调整。2013年，国务院出台了《关于加快棚户区改造工作的意见》等文件，要求各地加快推进棚改工作。2016年深圳市委市政府以罗湖“二线插花地”改造整治为突破口，拉开了深圳棚改序幕。近年来，深圳坚持“项目实施+制度建设”双管齐下的思路，加快推进棚改工作。
初步形成“1+10”棚改政策体系
制度建设方面，深圳初步形成“1+10”棚改政策体系。秉持“先行先试”的特区精神，在推进棚改试点项目的同时，积极总结实践经验。2018年5月，市政府出台了《深圳市政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》，探索总结与深圳市情相适应的棚改模式，在棚改政策的适用范围、安置补偿标准、实施模式、整体流程方面实现“四个统一”。
在此基础上，针对审批职权调整、专项规划编制、项目计划管理等方面加紧完善棚改政策法规体系，深圳相继出台了《关于棚户区改造工作职权调整的决定》《关于规范棚户区改造项目增购面积价格评估工作的通知》《深圳市棚户区改造专项规划编制技术规定（试行）》等9个文件，另有《深圳市棚户区改造专项规划容积率核算规则（试行）》正在编制过程中。初步形成了深圳“1+10”棚改政策体系。
确实存在地价偏高、经济平衡难等问题
项目实施方面，按照“开工一批，储备一批，谋划一批”积极推进。2016年至今，棚改已开工项目6个，包括罗湖“二线插花地”、景福花园，光明红坳村，宝安3839区，南山高新公寓，福田华富村；已完成计划备案的项目7个，包括福田区南华村、香蜜二村、八卦岭宿舍区，罗湖区边检二大院，盐田区沙头角梧桐路棚改项目，宝安区庆宜华苑、碧海花园；还有一批项目正在开展前期工作。
经过几年实践，深圳棚改工作也出现了一些问题，包括建议中提出的地价偏高、经济平衡难、社会企业参与积极性不高等问题。
公共住房收购规程已完成初稿
对此，深圳市住建局表示，目前正在开展《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（下称《实施意见》）的修订工作，按照问题导向，重点将从细化棚改政策适用范围、完善搬迁安置补偿奖励标准、引导社会资本参与、优化项目专规编制审批以及解决棚改项目实施疑难问题五个方面进行完善。此外，对《深圳市地价测算规则》中的棚户区改造项目地价修正系数的调整工作也在推进中。
关于人才住房回购政策问题，市住建局表示，正在编制《深圳市公共住房收购操作规程》，现已完成初稿，计划近期对外征求意见。
细节
多维度研究棚改项目经营性功能
对完善《深圳市棚户区改造专项规划容积率核算规则（征求意见稿）》（下称《核算规则》），允许棚改项目建设商业、办公、公寓等的经营性功能用地的建议，市住建局表示，棚户区改造规划是在法定图则等指导下面向实施的规划，其主导功能应符合法定图则规划要求。棚户区改造专项规划容积率核算规则将纳入深圳容积率规划管理体系。现《核算规则》的编制工作由市规划和自然资源局牵头负责，原则上仅涉及旧住宅区改造为住宅功能的容积测算。
关于允许棚改项目建设商业、办公、公寓等的经营性功能用地的建议，市住建局将积极与市规划和自然资源局沟通，建议从满足回迁需求、完善功能配套、经济平衡等多个维度对棚户区改造项目中经营性功能的引导开展进一步研究，制定有利于推动棚户区改造的核算规则。
提出棚改地价修正系数调整初步方案
对《深圳市地价测算规则》棚户区改造项目地价修正系数进行调整，使其与城市更新地价测算规则趋同或更低的建议，市住建局介绍，2019年10月17日发布《深圳市地价测算规则》（深府办规〔2019〕9号）后，棚改项目地价偏高问题受到多方关注。市住建局正与市规划和自然资源局就调整棚户区改造项目地价标准共同开展研究。现已完成棚改项目经济测算，在此基础上提出了棚改项目地价修正系数调整的初步方案，希望尽量与拆除重建类城市更新国有已出让居住用地改造为居住的地价标准持平。
下一步将按照行政机关规范性文件管理规定的流程开展修订工作，确定调整系数，报市政府备案后实施。
土地收入市、区按比例分成
对落实棚户区改造项目地价收入全额返还各区用于支持棚户区改造项目实施的建议，市住建局介绍，目前，深圳对棚改土地收入市区分成比例尚未明确，为确保棚改工作顺利推进，市财政局建议对棚改土地收入暂参照城市更新土地收入由市、区按比例分成。
待研究明确棚户区改造项目地价水平、土地收入性质等情况后，在第五轮市区财政体制框架下或在下一轮市区财政体制中明确棚户区改造土地收入的市、区分成比例。
明确鼓励市场主体参与棚改
对引进市场企业参与投资棚户区改造项目，出台人才房回购或市场销售政策，实现项目经济自平衡的建议，市住建局介绍，在《实施意见》修订方案中，已明确鼓励市场主体参与棚户区改造的政策导向。
下一步将结合所提建议，从租售比例、运营管理、简化企业参与棚改方式等方面研究具体措施。通过完善制度设计，优化实施主体的成本结构，提高棚改项目的经济可平衡性，实现棚改工作可持续。
