越秀区六榕街颐康中心组织中秋主题剪纸活动。
海珠区江海街颐康中心设置了床位，但从未投入使用。
增城区朱村街颐康中心床位多集中于三层，四层暂未对外开放。
黄埔区联合街颐康中心提供辅具租赁服务。
荔湾区茶滘街颐康中心提供日托服务，但因需要接送，选择日托的长者不多。
截至2025年底，我国60岁及以上人口已达3.2338亿，银发经济规模突破9万亿元。产业规模快速扩张的同时，养老产业在政策落地、产业协同、标准建设、营商环境等方面需进一步优化。南都推出系列报道，深入行业调研、挖掘行业故事，剖析行业堵点，探寻银发产业高质量发展之道。
上午十二点，越秀区六榕街社区饭堂里，饭菜香刚飘起来，老人已经熟门熟路地坐到了老位置上。而在十公里外的海珠区江海街颐康中心却已换了主人——原有运营企业撤场，养老床位从未投入使用。一热一冷之间，正是广州社区居家养老服务的真实切面。
今年1月，民政部、财政部在全国启动实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目。截至7月底，全国累计核销消费券1079.92万次，带动养老服务消费金额290.93亿元。消费端在“热”起来，但供给端的颐康中心，冷暖并不均匀。
“十四五”收官之年，广州177个颐康中心、1390个长者饭堂已全部由社会力量运营，累计投入38.6亿元补贴养老服务体系。但规模化覆盖之后，可持续运营成为新考题：政府采购金额降低、利润微薄，机构养老床位入住率冷热不均、投入大回本慢，居家养老则受制于人力成本高、标准化难，商业模式尚未跑通。
面向“十五五”，广州颐康中心如何摆脱政策补贴“输血依赖”，迈向可持续运营？有专家表示，广州颐康中心亟须通过模式创新、业态升级、数字赋能激活内生“造血”能力，探索可持续发展新路径。
行业现状
运营补贴退坡 政府采购项目利润微薄 市场化转型迫在眉睫
2020年，广州市养老服务工作联席会议印发《广州市街镇综合养老服务中心（颐康中心）建设提升行动计划》，推动每个街镇建设至少1个具备全托、日托、上门服务等功能的颐康中心。此类中心普遍采用“公建民营”模式，由政府提供优惠场地，委托企业运营。
建设初期的租金优惠、各项补贴吸引众多企业入场。颐康中心不仅可以享受新增床位补贴、护理补贴、医养结合补贴、星级评定补贴等民办养老机构资助政策，还能享受每年政府采购运营资助、助餐配餐服务资助、服务项目补助等居家养老服务资助政策。
越秀区六榕街颐康中心是政策赋能养老机构发展的典型案例。在政府政策扶持下，该中心月租金从6万元降至3万元，共减免租金130多万元。2024年获评广州市引领性街镇综合养老服务中心（颐康中心）后，获得100万元专项奖补。
其中，政府采购资金是颐康中心的“基本盘”：街道颐康中心运营经费为40万元/年，根据服务评估等级，每年有30万元、20万元、10万元奖励；每个社区颐康服务站运营经费是5万元/年，根据服务评估，每年每个分别给予3万元、2万元、1万元奖励。
但多位运营方告诉记者，这项目“基本不赚钱”。政府购买的不仅是颐康中心的日常运营，还有对困难群体、特殊群体的兜底服务，要满足人员配比、服务量等要求。假设一个街道有30多名服务对象，每个月完成助餐、清洁、购物、护理等上门服务，需要配备护理员、送餐员、社工等20名左右员工，人力成本很高、毛利很低。
由于财政紧张，个别地区经费兑付效率降低、第三方审计变严也成为痛点问题。广州市人民政府关于2024年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告曾指出，2个区少安排颐康服务站运营经费2029.63万元。增城、从化曾因未按规定足额安排颐康服务站运营经费，被要求整改。
不少业内人士表示，近年来政府采购经费从60万元降至40万元，审查也更为严格，事后发现服务对象不符合标准，需要机构把钱退回、承担成本。单纯做政府采购，不确定性太大了，机构要想存活，必须有“造血”能力。
市场化服务盈利难 床位入住率冷热不均 居家养老商业模式未跑通
不过，南都记者调研发现，广州多数颐康中心仍高度依赖政府补贴，市场化、规模化程度不高。
从使用频次看，颐康中心助餐配餐、养老服务向导、文体教育活动、康复理疗服务最受欢迎，但由于单价低、标准高、利润薄，收益有限。相较而言，机构养老床位普惠定价在4500元/月至7500元/月之间，存在一定的利润空间，是商业化程度最高、也最成熟的板块。
但并非所有颐康中心都具备建设好床位的条件。南都记者走访广州多个区域十余个颐康中心发现，部分颐康中心因消防合规、地理位置等问题常年空置。比如，荔湾茶滘街、西村街，海珠区江海街等颐康中心有备案床位，却因消防未通过等条件限制，从未投入使用。今年江海街颐康中心原有运营企业撤场后，由越秀集团旗下国企接手，床位由周边养老院提供，颐康中心只提供转介服务。
南都记者调研发现，投入运营的床位入住率冷热不均，与周边设施配套、长者集聚度、居民便利度密切相关。越秀、荔湾等中心城区老龄化程度较高、医疗资源丰富，长者付费意愿、政策敏锐度较强，床位使用率较高。部分外围城区街道的面积较大，单个颐康中心辐射范围有限，床位使用率偏低。从化区城郊街、增城区朱村街颐康中心床位使用率均在三成左右。
黄埔区联合街颐康中心曾设置15个机构养老床位，顶峰期仅六七个老人入住，按照养老院标准匹配护理员、医师、消防设施操作员24小时轮班照护，长期处于亏损状态，不得不取消此项业务。
有床位是迈向市场化的第一步，可入住率不高，也有亏损风险。业内人士普遍表示，机构养老收益跟床位入住率挂钩，要想收支平衡，床位使用率起码要在50%左右，部分房租较高的载体甚至要达到70%。
而被行业寄予收入“增长极”期望的居家养老板块，也因缺乏成熟商业模式、支付端不稳定，影响供给端发展。居家养老的代表性服务项目包括助洁、助浴、洗涤、陪伴就医、上门做餐、代办服务、个人护理等。今年养老消费券政策的落地在一定程度上拓展了这一市场，但仅少数颐康中心开拓市场化的上门生活照料服务，且长期服务对象多为个位数，规模化、商业化模式仍未跑通。
重投入难回本 人力、运营成本较高 居家服务标准化待破题
尽管养老产业市场前景广阔，承接颐康中心仍是前期投入大、短期难见效益的项目，公益性与营利性如何平衡，成为行业亟待破解的难题。
首先是社区居家养老面临高人力成本与人才断层的双重挤压。“养老服务最高的就是人力成本”，某颐康中心运营负责人王旦拆解道，在养老机构内，每1名护理员可以照护4至5名长者，但居家上门服务每天最多服务一两个长者，对消费者的支付能力要求更高，且要满足不同服务对象的定制化、个性化需求，对行业人才储备也提出更高要求。
护理员虽然都是持证上岗，但从业人员普遍年龄比较大，有年轻人但鲜少能留下来。这一困境的根源在于养老护理工作的特殊性——强度大、收入不高、社会认同感低，对耐心要求极高。人才短缺直接制约了服务质量的提升和服务规模的扩大。
居家养老还面临着标准化和监管难题。王旦告诉南都记者，养老机构的服务场景比较集中，服务、管理人员以及相关配套走一圈就可以看到；居家养老的场景则相对分散，边界仍不清晰，运营、管理成本都比较高，很难把控服务质量，难以大规模复制。正因如此，起初政府部门对公建民营机构推广市场化居家养老业务也持审慎态度，“这两年才开始研究，说可以做一点”。
不过，也有运营方对居家养老持乐观态度：“康复理疗、上门清洁这些服务，如果做好口碑，还是可以转起来的。”
前期建设投入高、回本周期长，是另一痛点。部分街道颐康中心没有公建配套，只能租私有物业，没有租金补贴，运营成本较高。老旧物业要重做消防系统，解决漏水、漏电、长期潮湿等问题，每年的维护费用不菲。
而随着消防安全标准的提升，改造维护的成本也在上升。某颐康中心运营负责人梁如透露，近两年消防要求趋严，不少已建床位因为不满足新标准，需要进行二次改造，甚至被迫停止床位经营。个别老旧物业仅维护改造累计投入超百万，变相增加了机构的运营成本。
梁如算了一笔账：载体是私人物业，建设时投资近千万元，每年都要持续维护改造，2018年建成后一直处于亏损状态，今年刚刚达到收支平衡，但收回前期投资仍不乐观。
“很多标是一年一招，最多三年一招，一次性投个几百万元很难短期赚回来，大家投资也越来越谨慎。”梁如表示，不少养老机构会根据载体具体情况投资，如果不适合做床位，投入会少一些。
专家建议
分类管理、收益共享 以市场化反哺公共服务
南都记者调研发现，早期颐康中心启动建设时，市场运营、规则标准与政府补贴机制还不成熟，个别运营企业为了政府补贴盲目投入，后续因运营情况不佳撤场。而随着外部环境变化，颐康中心若仅局限于补贴范畴“输血”，很难做到健康可持续运营，亟须通过市场化转型找到自身生存之道。
中国社会治理研究会副会长、华南理工大学社会治理研究中心主任文宏认为，政府与市场要形成共同体意识，在确保兜底性基本公共服务的同时，完善政策的灵活性，鼓励颐康中心结合自身特色拓展市场化运营项目，让市场化、兜底性服务并存。
文宏建议，针对资源配置不同的颐康中心实行分类管理，把财政资金的直接支持变成条件性允许的项目，实现价值的对等置换。其中包括，支持运营效果较好的颐康中心提升规模效应，降低人力成本、运营成本。颐康中心运营方也可以通过拓展养老床位、康复理疗等市场化服务，与周边居民建立更紧密的联系，培育社区养老品牌。
广州市政协常委、广东省居家养老服务协会执行会长兼秘书长欧阳智鸿也表示，政府应该做好兜底人群的基本公共服务，利用优惠场地支持颐康中心运营企业发展。企业则应基于现有人员，延伸拓展清洁、助餐等家政服务，发展日间照料、康复护理等生活照料服务，创新多元化的服务模式。
“住院患者康复、慢病管理的市场非常大，可以通过信息共享与多方协作，解决医疗康复资源分配问题。”欧阳智鸿建议，广州人口集中、医疗资源丰富，颐康中心可与周边医院合作精准对接，配合有需要的患者进行上门辅助康复，既拓展了康复理疗市场，又解决了患者术后康复的去向问题，形成双赢局面。
有业内人士指出，很多地段好的地方有市场、有需求，政府可以通过提供免费场地，引入专业的运营商，打造嵌入式社区服务场景；机构可以与政府分享收益，从而反哺公共服务。除了刚需的养老服务之外，还可以根据周边长者的人口密度和需求，打造教育学习、文化旅游、消费体验、维修等多元业态，建立小型的老年生活社区角。
医养协同、数字赋能 打通资源衔接与供需匹配
养老行业可持续发展，既要优化现有运营模式，更要打破发展壁垒、培育全新增长空间。文宏表示，养老院提供的服务品类相对固定，应该拓展社区居家养老新兴市场，解决需求和供给之间的痛点问题，找到服务、价格、商品品质之间的平衡点。
“居家养老服务既要监管好，也要适度松绑、鼓励创新。”在文宏看来，养老领域的信息不对称比较多，可以借助互联网平台等数字化手段，让更多人了解居家养老服务的品类，推动资源供需匹配，逐步培育市场。
欧阳智鸿则提出，政府应该完善居家养老市场的底线保障、标准制定、公平维护和有效监督，加强民政、卫健、市场监管等多部门协同，打通医疗和养老资源衔接，推动个性化、高质量的养老机构建设。此外，完善支付体系，保障资金安全，引入商业保险等多元化支付手段，促进居家养老服务行业的健康发展。
今年1月起，民政部、财政部在全国启动实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目，显著拉动养老服务相关消费。对此，欧阳智鸿建议，政府可以通过预付形式，提升消费补贴结算效率，鼓励企业抓住养老消费券落地机遇，拓展服务品类，共同培育居家养老消费市场。
“市场化机构要吸引各个年龄段的从业者，需要解决服务种类单一的问题。”欧阳智鸿提议，不同区域的颐康中心要根据周边居民的服务需求、付费意愿，开拓创收渠道、提供多样化服务，满足周边长者们的日常生活需求。比如，打造社区日常生活必需品便民购买点，提供上门配送服务、慢病健康管理等。
文宏则提出，社区居家养老产业的长期发展，要让市场主体发挥力量，把志愿服务和市场服务结合起来，吸引社会各界参与。在人才培育方面，要增强养老服务行业人员的收入、职业认同度，允许行业里的高收入、高付费、高价格，再通过市场竞争根据服务品质优胜劣汰。同时，推广“时间银行”创新型互助养老模式，低龄的自理老人可以通过志愿服务，兑换部分康养服务权益，帮助节省基层养老机构人力成本，形成良性循环。
（应被采访对象要求，文中王旦、梁如为化名）
南都调研 总第1046期
南都广州新闻部出品
统筹：冯芸清
采写/摄影：南都记者 王美苏
