南宁准备将按摩服务业纳入特种行业监管，凌晨去按摩也要登记个人姓名、住址、身份证件号码，引发广泛关注。
近日，广西壮族自治区十四届人大常委会第十二次会议表决批准《南宁市特种行业治安管理规定》(以下简称《规定》)，将按摩服务业列入南宁市特种行业治安管理范围，要求加强治安管理，严格记录报送客人身份信息，同时强调安装监控设备，对发生在本经营场所内的赌博、卖淫、嫖娼等违法行为，不制止且未向公安机关报告的，由公安机关处1万元以上10万元以下罚款。从全国范围来看，将按摩服务业纳入特种行业监管仍属罕见。新规刚公布，即引起多方讨论，部分公众质疑将按摩服务业纳入特种行业监管于法无据，也表达了对新规或将致按摩场所泄露隐私的担忧。
中国政法大学法学院教授、北京大学法学院研究员赵宏也撰文直指，这一做法不合《行政许可法》规定，地方擅自扩大特种行业的范围，无疑是当地公安机关的一次“扩权”。南都记者注意到，舆论之下，原本公布在广西南宁市人民政府官方网站的新规全文已被删除，该新规将于2024年11月1日起正式施行。
01新规
按摩业纳入特种行业管理 罕见出现在地方法规之中
特种行业，是指在工商服务业中，因经营业务的内容和性质而易于被犯罪分子所利用，由国家或地方法规规定交由公安机关实行治安行政管理的行业，因此特种行业多监管严格，同时对治安管理有着更高要求。
目前从全国层面而言，尚无统一的特种行业相关管理条例，因此多由地方自行出台有关法规，现行《南宁市特种行业治安管理规定》于2012年颁发施行，今年是时隔12年再修。南都记者注意到，根据即将生效的新规，南宁市将特种行业分为十二类，分别为:旅馆业、公章刻制业、典当业、印刷业、生产性废旧金属收购业、报废机动车回收拆解业、开锁业、寄卖业、二手机动车交易业、机动车维修业、按摩服务业以及法律、法规规定的其他特种行业。其中按摩服务业是指在桑拿洗浴、水疗休闲、保健推拿、足部护理等活动中提供的按摩服务，不包括盲人医疗按摩等医疗按摩活动。
十二类特种行业，其中大致与其他各地列举的特种行业类似，但按摩服务业却是罕见出现在地方法规之中，新规对此也提出了更高的治安要求，明确规定，按摩服务业经营者对凌晨2时至8时在场所内接受服务的人员，应当如实记录其姓名、住址、身份证件种类和号码等信息。同时应当通过视频监控系统建设加强治安管理，明确经营者应当根据治安管理需要安装视频监控设备并确保设备正常运行。
《规定》还明确，按摩服务业不按照规定安装视频监控设备或者设备不正常运行的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处1000元以上5000元以下罚款；不按照规定期限保存视频监控录像资料的，处500元以上2000元以下罚款；删改、传播、非法使用视频监控录像资料或者非法透露有关个人信息的，处5000元以上2万元以下罚款。
此外，对发生在本经营场所内的赌博、卖淫、嫖娼等违法行为，不制止并且未向公安机关报告的，由公安机关处1万元以上10万元以下罚款；未按照规定记录的，由公安机关责令改正，对经营者处1000元以上5000元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处200元以上500元以下罚款。
02背后
新规出台酝酿多年 修法过程争议重重
实际上，早在新规出台之前，2020年3月26日，南宁市人大常委会召开《南宁市特种行业治安管理条例(修订草案)》专家论证会，当时的与会专家就曾对相关行业是否纳入特种行业监管意见不一。
据《南宁晚报》报道，论证会现场，广西警察学院警务科学研究院教授廖原认为，根据公安部门的统计数据，民宿、洗浴养生保健等行业已成为涉违法犯罪较多的行业，符合特种行业所定义的“在服务业中，因经营业务的内容和性质特殊，容易被利用进行违法犯罪活动，需要采取特定治安管理措施的行业”的标准。因此，将这两个行业纳入特种行业监管具有合法性、合理性和现实性。
广西社会科学院副调研员周青认为，考虑产业发展，对“保健养生服务业”“旅游民宿业”是否纳入特种行业监管，各地都需审慎综合考虑，将两者纳入监管的合法性不足，合理性不强，与会的行业代表也曾提出，不应“一刀切”将南宁保健养生服务行业纳入特种行业范畴，容易让人产生污名化的嫌疑。同时，保健养生服务业范围很广泛，细分出很多不同经营类型的门店，建议根据实际酌情划分。
从出台的新规来看，最终民宿行业未被纳入特种行业监管，而与洗浴养生保健行业紧密相关的按摩服务业则被纳入特种行业监管之中。
南都记者了解到，南宁此次新规出台早已酝酿多年。公开数据显示，近年南宁市按摩服务场所涉黄高发，据不完全统计，2017年至2018年间，南宁市查处提供按摩服务的洗浴和保健养生服务场所涉黄刑事案件96起，查处行政案件772起。为应对实际需要，至少在2020年，要修订南宁特种行业治安管理规定即已提上日程。《南宁晚报》曾以“洗浴和民宿或将纳入特种行业管理”为题报道修法一事，但未引起过多关注。
03专家
已属增设行政许可 泄露隐私涉嫌违法
新规公布后，南宁法治网也曾详细刊出出台新规背后的考虑:近年随着经济社会的快速发展，特种行业也快速发展，但引发一系列社会治安问题，许多涉黄涉赌、侵害人身财产安全等案件与特种行业经营场所或者从业人员有关，而按摩服务场所较易被违法犯罪人员所利用，一直以来属于监管的重点，但由于管理制度不完备，成为治安管理的难点。此次修改新规，将按摩服务业纳入特种行业管理，将加强对按摩服务业的治安管理，弥补立法空白。
但值得关注的是，一项原本为了加强治安管理的地方条例刚一公布就引发了诸多讨论，争议也随之而来。10月20日，北京大学法学院研究员赵宏公开撰文质疑，地方将某类行业列入特种行业，不符合《行政许可法》的规定。
据悉，纳入特种行业管理即意味着这类行业在获准经营前必须获得《特种行业经营许可证》，但《行政许可法》第16条明确规定，“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定……法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。
赵宏认为，目前国内相关法律、行政法规已对特种行业有了列举，若地方性法规再于列举之外额外增加特种行业的类型，从实质上已属于增设行政许可，这也意味着公安机关的管理权力延伸至按摩服务行业，无疑是当地公安的一种“扩权”。
赵宏还表示，按照现有法律规定，即使是国家机关为履行法定职责需要收集个人信息，也必须有“法律、行政法规”的授权，而地方新规要求顾客仅仅在享受按摩服务时就提供实名登记，且接受视频监控等规定，明显违反《个人信息保护法》里“法律和行政法规”的授权要求。
在质疑该地方法规有违法律之外，多位专家学者也表达了该新规有可能引发公众隐私泄露的担忧。
赵宏表示，新规要求顾客实名登记、接受视频监控等规定，一旦泄露个人信息，会对公众人身权、财产权和名誉荣誉带来极大影响，若相关监控视频被随意披露、恶意渲染或者非法使用，也会使公众有被污名化的潜在风险。
中国社科院城市发展与环境研究所原研究员牛凤瑞近期也对媒体表示，将按摩服务业纳入特种行业监管，强制安装摄像头如何确保安全的同时兼顾顾客隐私，是亟待探索的问题。
04观察
特种行业更应注重事中事后监管
此次新规发布后，南宁市方面曾对外公布，当地新修条例借鉴广东、西安的立法经验。
南都记者注意到，2015年，广东省专门出台《按摩服务场所治安管理规定》，要求加强对按摩服务场所的治安管理，但并未直接将其纳入特种行业管理，而是推行报送信息的备案制管理；而2017年实行的《西安市特种行业治安管理条例》则明确将提供按摩服务的洗浴、足浴等经营性休闲场所纳入特种行业监管，同样实行备案制。
一位杭州公安系统治安民警告诉南都记者，当前如按摩洗浴、开锁、典当等行业虽然名义上有些归属特种行业管理，但其实多实行的是派出所备案制管理，但从法理层面而言，却长期缺少依据。
更早之前，1998年，《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》曾把设置按摩项目的服务场所纳入监管，要求设置按摩项目的公共场所，应取得《上海市公共场所治安许可证》，推行的则正是赵宏提及的特种行业许可制。
据了解，在全国范围而言，特种行业目前并未有全国层面的立法规定，但各省、部分地级市均制定了相关的特种行业治安管理规定。文件普遍列举，旅馆业、典当业、公章刻制业明确为特种行业，要求获得公安部门审批的特种行业许可证，但开锁业、金银首饰加工业、按摩洗浴、棋牌等行业是否也属于特种行业监管，各地却规定不同，这也导致目前哪些行业纳入特种行业监管，以何种力度监管呈现模糊地带。
2017年6月23日，公安部曾刊发《关于深化娱乐服务场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》，提及简政放权优化服务，转变治安管理观念和职能，加强事中事后监管。《工作意见》明确提及，针对按摩洗浴、棋牌、拍卖、机动车修理、开锁等行业，要积极推动备案制，公安部门要与工商登记实现信息共享，主动采集、核实治安管理需要的信息，并积极推动立法将其纳入管理，向县(区)级公安机关备案。
可以看出，公安部彼时的考虑，是将这些“尚属模糊地带”的行业实行备案制管理，而不同于特种行业的准入许可制管理模式。实际上，近年来随着“放管服”改革，部分特种行业亦在探索备案制，这也意味着，无论上述部分行业是否纳入特种行业监管，如今有关“特殊”行业的监管空间都在日趋开阔，更强调事中事后监管，而南宁市新规的监管理念似乎与之背道而驰。
近期，多位专家学者也从治理角度对此提出建议，比如赵宏就提出，出于监管需求的考虑并不意味着行政机关可以滥用实名制等粗暴的管理方式，因行政管理的便利，也一定会压缩个人自由。
还有学者担忧该新政的效力或与其立法目的事与愿违。中国政法大学法学院副院长张力在接受媒体采访时就表示，虽然部分场所较易被违法犯罪人员利用，但不等于与该场所有关的行业就一定需要纳入特种行业，从而给公安机关带来更重的执法负担。张力认为，对按摩服务场所增加监管部门可能无法真正解决问题，反而可能造成与行业主管部门监管交叉，甚至互相推诿。
采写:南都记者 蒋小天
