樊勇
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出:“消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。”
中央财经大学财税学院院长兼中国财政协同创新中心主任樊勇在接受南都湾财社记者专访时表示，将消费税征收环节后移并逐步下放到地方，之前在国务院和全国人大的相关文件中均提出过，但这项改革在政策设计和实际操作中面临一定难度，如确定哪些下划税目及先后顺序、对应中央与地方的事权如何调整、按消费地原则征税能否有效实施、改变征收环节所带的复杂性和难度如何应对等。
消费税税率和税目存在调整可能
南都湾财社:“消费税征收环节后移并稳步下划地方”这一表述此前已有提及，此时再做强调有何背景和原因?
樊勇:我国的消费税是以特定的消费品的流转额为计税依据而征收的一种商品税，与普遍征收一般性商品税类型，如增值税不同，它又被称为特别型或选择型商品税，这个税在各国开征亦较为普遍，具有特定的财政意义、经济意义和社会意义。我国消费税始征于1994年，除选择一定商品征收外，为便于征管，征收环节选择在商品生产环节征收，而且按当时分税制方案，消费税收入属于中央政府收入，这一分税制度一直沿用至今。
将消费税征收环节后移并逐步下放到地方，在2019年国务院《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》和2021年全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》都提出过。提出这一改革的背景应该是基于以下考虑:
如果将征收环节从生产环节后移到终端零售环节，似乎更符合商品税征税地点和收入分配按消费地原则，而不是按生产地原则，而且消费税收入从原来的中央税改变为按消费地下划给地方政府后，还能缓解地方政府财力日益不足的困境。这次重新强调，应是坚定消费税这一改革方向，但同样也说明这一改革方案并不能一蹴而就，在政策设计和实际操作中都面临一定难度，如确定哪些下划税目及先后顺序、按消费地原则征税能否有效实施、改变征收环节所带的复杂性和难度如何应对等。
南都湾财社:消费税改革可能会怎么改?税率和税目会不会调整?
樊勇:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”的要求。近年来，消费税在征收范围和税率方面都进行了调整，如取消对小排量摩托车、汽车轮胎、车用含铅汽油、酒精、普通化妆品等产品征收消费税；将电池、涂料纳入消费税征收范围；先后三次提高成品油消费税税额；较大幅度提高卷烟消费税税率；较大幅度降低高档化妆品消费税税率；对超豪华小汽车在零售环节加征10%的消费税等。
引导消费方向、调节产品结构是消费税的主要功能。为体现消费税的功能作用，我国消费税自设立以来，税目及对应的税率经历了多次调整。随着经济社会的发展，人们消费商品的对象和结构会不断发生变化，未来消费税在税率和税目方面应该都存在调整的可能。
会带来区域间税收竞争和税收管辖问题
南都湾财社:消费税征收环节后移并稳步下划地方后，对地方政府的贡献有多大?
樊勇:近几年的数据显示，消费税收入占全部税收收入的比重在9%左右，目前是我国第三大税种。2023年，我国消费税收入在1.8万亿元左右，如果后移并下划给地方政府后，对地方政府的贡献多少取决于后移的应税商品和下划地方的比例。
按照这一改革方向，总体而言，消费应税商品越多的地区，对应地方政府得到的消费税收入相对就越高，这有利于调动各级地方政府刺激当地消费的积极性，但也会带来区域间的税收竞争和税收管辖问题，尤其电子商务交易平台被越来越用于购买商品时，落实消费地征税和分税原则就变得更加困难，协调管理成本将大大增加。在这一点上，欧盟国家间增值税协调和美国零售使用税在不同州之间的管理协调就是先例。
南都湾财社:消费税征收环节后移并下划地方，对生产大省和消费大省分别产生何种影响?城市之间的分化会不会更严重?
樊勇:表面上看，消费税征收环节后移后，不在商品生产环节征税，仅在商品消费环节征税，实现消费越多的地方或城市实现消费税收入就越多，而与商品生产地因素无关。影响消费税收入的是消费能力而不是生产能力，这对目前的消费税征税和收入归属来说是根本性变化。但上述影响仅局限在消费税的分配上，而不会影响更大规模的增值税分配上，因为增值税是全环节征税，既包括生产环节，也包括消费环节。
酒类、电池等消费税征收后移相对困难
南都湾财社:目前的15个税目中，哪些品类征收环节后移相对容易?哪些相对较难?
樊勇:将消费税征收环节后移到零售环节，相对于在生产环节征收，首先面临的是纳税人数量和分布面会大大增加，征收难度、管理成本、税收流失风险都会大大增加。因此，推进消费税征收环节后移改革，首先要确保征收环节后移的应税消费品征管可控。
从征管上看，实行专卖和登记管理的商品，如烟、鞭炮焰火，摩托车、小汽车、游艇等商品的管理相对可控，还有一些应税的贵重商品，如高档化妆品、高档手表、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具等奢侈品由于消费者售后服务意识较强需要索取发票凭证，也有助于税务机关掌握消费品的销售信息，为零售环节征收消费税提供征管保障。这些商品征收环节后移相对容易。
而市场准入条件较低、分散程度较高的应税商品，如酒类、木质一次性筷子、实木地板、电池、涂料等应税商品若在零售环节征收，税务机关的征管成本会提高，征收后移相对困难。
南都湾财社:从普通消费者角度来说，消费税征收环节后移，税基扩大，会不会导致终端的价格更高?
樊勇:理论上，由于征税环节后移，税基由出厂价变为更高的零售价格，如果不考虑其他因素(如厂商让利、降价或调降税率)，若消费税以从价税方式征收，商品的终端价格的确会上升；而以从量税方式征收，征收后移对终端价格无影响。但终端价格受多种因素影响，实际情况更为复杂。
可借鉴国外经验探索符合国情的征收机制
南都湾财社:国际上，征收消费税的国家中，中央和地方如何分成?在哪个环节征收?有无可借鉴之处?
樊勇:有资料显示，从分成模式看，38个经合组织(OECD)国家中有14个国家消费税实施央地分成，主要经济体中美国、法国、日本、韩国等均实施消费税央地分成。从征收模式看，美国、日本的消费税主要在零售环节征收；法国、韩国针对烟、酒等特定商品或服务征收“特别消费税”，通常在生产或进口环节及特定经营场所(如赛马场、高尔夫球场)征收，哥伦比亚的特别消费税也主要在生产或进口环节征收。
国际上不同的分成模式和征收模式表明，各国均是根据自身的政治体制和经济发展水平选择适合的分成机制，并没有一成不变的机制。我国可以借鉴其他国家的经验，探索建立与国情相符的央地分成和征收机制，以实现平衡中央和地方的财政关系、较低的管理成本和可控的税收流失风险。
统筹:马建忠 陈养凯
采写:南都·湾财社记者 刘兰兰
受访者供图
