2023年第七届南都啄木鸟数据治理论坛，中国政法大学副校长、数据法治研究院院长时建中作主题演讲。
回望2023年，ChatGPT的持续火爆，生成式AI成为各家必争的赛道，大模型应用正加速落地。大模型时代，得数据者得天下。数据要素化和数据治理，已成为数字经济与人工智能发展的关键命题。
2023年12月19日下午，由南都数字经济治理研究中心、中国政法大学数据法治研究院联合举办的第七届南都啄木鸟数据治理论坛，在北京召开。中国政法大学副校长、数据法治研究院院长时建中以“公共数据开放应该坚守普惠赋能”为题作主旨演讲。
从“衡阳18亿政务数据首拍案”谈起，时建中提到，当前省级数据立法呈现“地方包围中央”的态势。政务数据是公共数据的主体。关于政务数据的权属，地方数据立法差异极大，多数省市避之不谈，部分省市规定政务数据资源为国家所有，个别自治区规定地方政府依法拥有政务数据的所有权。无论对于政务数据做何种权属安排，将政务数据以特许经营的方式授予一家公司运营，理应受到质疑。时建中强调，对于公共数据授权运营的文件和措施，应进行实质性、高质量的公平竞争审查。
在时建中看来，公共数据的开放目的与效果不是为了变现，增加短期的财政收入，加大数据赋能数字经济建设的经济成本和制度性成本。与之相反，应该最大范围、最大程度、最简程序、最低成本赋能数字经济的建设和发展。
01
谈衡阳政务数据首拍案
谁拥有公共数据所有权?
今年11月10日，衡阳市公共资源交易中心发布公告，宣布以网上竞价方式出让衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权，标的底价为18.02亿元。
据悉，这桩交易的法律依据来自衡阳地方性规范《衡阳市政务数据共享开放管理办法》。该办法第二条明确规定，政务数据的数据权属归政府所有。衡阳市人民政府授权数据归口的职能部门履行管理职能，在依法依规和保障安全的前提下，以特许经营方式授权衡阳市发展投资集团有限公司开发运营。
南都记者了解到，这是全国首次公开交易公共数据特许经营权，迅速引起诸多争议。风波之下，11月15日，衡阳方面迅速叫停了这起“政务数据第一拍”。
作为一名多年耕耘反垄断领域的资深学者，时建中敏锐地指出，衡阳政府将重要的数据资源通过独占、排他的特许经营方式授予唯一一家公司，无疑排除限制了本来可以实施的竞争性运营，有行政性垄断之嫌。同时，衡阳市这一政策措施是否经过实质性公平竞争审查，同样值得关注。
据时建中带领的学术团队梳理，我国省一级公共数据立法已然形成了“地方包围中央”态势。除了西藏外，目前全国30省市均出台了公共数据管理办法。
其中，福建、贵州、重庆、山西等省份发文规定政务数据归属国家所有。广西出台的《广西政务数据资源调度管理办法》甚至明确，自治区党委、自治区人民政府依法拥有广西政务数据所有权。
对此，时建中提出，“第一，公共数据能否以及应否设置所有权?第二，即使答案是肯定的，如何设置公共数据所有权的主体?第三，数据权利能否以及应否由地方规范性文件规定?”时建中认为，数据的非竞争性、可复制性以及非排他性特征，不宜作所有权安排。退一步讲，即使将公共数据界定为国家所有，至少应由法律规定。由地方规范性文件规定数据属于国家所有，并不符合法治原则。
时建中指出，数字经济建设同样需要统筹发展与安全。目前，保障数据安全的立法基本框架已经形成，促进数据开发利用的政策不断完善。然而，相关数据政策尚未有效及时地转化为法律，而法律严重滞后又带来了一系列问题。
02
时建中:呼吁建立数据权利客体流转和三权流通机制
事实上，地方数据立法背后，折射出数据确权的难题。去年底出台的“数据二十条”巧妙搁置了数据所有权的争议，并创设性地提出“三权分置”的数据产权框架。
“数据二十条”提出，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，并要求推进实施公共数据确权授权机制，强化统筹授权使用和管理。
根据“数据二十条”，公共数据既包括各级党政机关依法履职过程中产生的数据，也包括企事业单位提供公共服务过程中产生的数据。
据此，时建中归纳了政务数据具有公共属性的四大原因:第一，数据的收集主体是党政机关等行使公权力的机构；第二，数据是党政机关依据国家法律法规或者党内法规履行公共职责过程中收集的；第三，收集数据目的是实现和维护公共利益；第四，收集数据所需经费是由财政资金支付的。因此，政务数据就是一种取之于民的公共产品，应该用之于民、惠之于民。
对于数据“三权分置”的政策安排，在转化为法律制度时，时建中呼吁不要成为三个权利“孤岛”。时建中认为，数据资源持有权，数据加工使用权、数据产品经营权可以分置，但应是相关、互通的。而且，与“三权”相关分别对应的权利客体——数据资源、数据、数据产品之间，可以相互转化，可能互为因果，有时甚至类似于“鸡”与“蛋”的关系。
据此，时建中追问，对于数据资源，可否有加工使用权、经营权?对于数据，可否有持有权和经营权?对于数据产品，可否有持有权和加工使用权?此外，党政机关能否及应否享有数据产品经营权?
可见，“三权分置”的制度在解决问题的同时，也陷入了自身的困境。为此，时建中呼吁，不要在数据资源、数据、数据产品等客体之间设置森严壁垒，不要将持有权、加工使用权和经营权的客体僵硬地固化，不要将持有权、加工使用权和经营权构筑成三个孤岛。总之，无论数据政策还是数据制度，都不应成为束缚数字经济高质量发展的“笼子”。
03
公共数据如果被层层加码 企业只能“望数兴叹”
时建中认为，尽管“三权分置”存在前述问题并有待完善，但是，“数据二十条”集我国数据政策大成，整体上符合数据特征、尊重数字经济规律，构成了我国数据基本政策。不过，在公共数据开放利用的实践中，在很大程度和很广范围存在滥用、错用授权机制的现象，这就是把授权机制作为公共数据开放的首选机制甚至唯一的机制。
正如衡阳拍卖政务数据一例，痴迷于增加当下财政收入的“数据财政”方案，许多地方基本沿用“此山是我开，此树是我栽，要从此路过，留下买路财”的公共数据授权思路，重数据变现，轻数据赋能。
“花了18亿元的竞拍者会免费提供这些公共数据吗?毫无疑问，不会的。如果公共数据经由道阻路长的数据二道贩子、三道贩子的层层加码，最后的结果则是，迫切需要数据赋能的中小创新企业很可能买不起数据，只能‘望数兴叹’。”时建中说道。
基于公共数据的公共属性，时建中认为，公共数据的开放目的与效果不是为了变现，增加短期的财政收入，加大数据赋能数字经济建设的经济成本和制度性成本。与之相反，应该最大范围、最大程度、最高质量、最简程序、最低成本赋能数字经济的建设和发展。
具体而言，公共数据应该实现普惠开放赋能。授权机制不能成为公共数据开放的首选机制甚至唯一机制，而应作为普惠开放的补充性措施。时建中补充道，对于特殊企业，在特殊场景对于特殊数据的特殊需求，可以考虑优先启用授权机制开放公共数据。对于这类特殊的例外情形，应该有清晰的制度安排。
时建中认为，无论何种情形，公共数据授权运营都应当引入竞争机制。只有竞争性的授权运营机制才能带来繁荣，才能提高数据质量，才能提升数据赋能质效。对于各地有关公共数据授权的文件，应进行实质性、高质量的公平竞争审查，防止地方采取垄断性的授权机制。
时建中认为，毫无疑问，盲目追求“数据财政”是一种竭泽而渔的表现，将使得数字经济的建设道阻路长。他建议通过“放数养企”赋能企业发展。“总结成四个字，就是大道至简。”时建中说道。
采写/摄影:南都记者 黄莉玲
出品:南都数字经济治理研究中心
