反垄断法承载着促进中国市场经济不断成熟的重要作用。 IC供图
对外经济贸易大学教授黄勇
8月1日，南都数字经济治理研究中心在北京举办“南都数字经济治理论坛”第十一期活动，多位专家学者围绕“反垄断法15年——如何助力民营经济健康壮大”分享了他们的观点。
近期出台的“民营经济31条”为何将破除市场准入壁垒放在第一条?公平竞争审查制度写入反垄断法对市场带来哪些影响?屡上热搜的企业约定互不挖人、不打价格战事件的本质是什么?这场论坛中，专家一一作出解答。
●谈“民营经济31条”
市场准入的公平竞争问题是关键
7月19日，《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》(下称“民营经济31条”)对外公布。以此为锚点，中央为促进民营经济发展做出重磅部署，提出一系列配套措施。
仔细阅读“民营经济31条”，不难发现公平与竞争策略占据其中的重要地位。第二章“持续优化民营经济发展环境”中，第一条提到“持续破除市场准入壁垒”，第二条要求“全面落实公平竞争审查政策制度”。
为何将这两条要求放在如此靠前的位置?国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经贸大学竞争法中心主任、法学院教授黄勇解析，公平竞争审查的初衷，就是要约束公权力通过制定文件等形式不当干预市场经济的行为，与反垄断法对行政垄断的规制互为一体，相互配合又互相衔接。从具体内容来看，公平竞争审查更多是从源头预防的角度去自我审查，去根治政府公权力对市场竞争的不当干预。
黄勇提及，破坏市场竞争的表现多样，限制也五花八门，甚至包括地方的一些规定。在“三重压力”下，地方政府可能更有动力去干预市场，出现违反规定和法律的行为。比如为了刺激新能源车的消费，出现明显的地方保护。从反垄断的角度来讲，行政干预是为了回归公平竞争的统一大市场环境。
黄勇称:“破除市场壁垒几十年前就在谈。老问题在新的发展阶段被提出来，说明问题还没有完全解决，又随着经济发展的不确定性出现新的表现。”
国家市场监督管理总局发展研究中心处长卢雁也补充称，目前市场准入规则已经在不断改革过程中，“比如今天去注册一个公司，快一点当日或次日就可以拿到营业执照，慢一点就花三天时间，跟以前相比已经发生了质的变化。”但为什么一再强调?因为其中还可能涉及到一视同仁的问题，存在歧视性和不平等待遇。解决市场准入制度的公平竞争问题，才是政策运作的关键所在。
●谈竞争政策
如何让制度适应公权力运作规则?
对于竞争政策的重视，早在反垄断法修订过程中有所体现。修订后的反垄断法不仅强化了竞争政策的基础地位，也将“国家建立健全公平竞争审查制度”写入其中。这意味着，公平竞争审查从过往的政策性条款上升为一项法律制度。
这为营造公平竞争的市场环境带来哪些影响?反垄断法修订后落地已有一年，在落实公平竞争审查制度上还存在哪些短板?
黄勇阐述，民营经济的发展和市场营商环境息息相关。“市场经济就是法治经济，各种政策的基础一定是竞争政策。”换言之，政府所发布的各类政策一定要遵循市场规律，产业、财政、货币、金融、投资、贸易、就业、消费、环境、区域等政策，都应该符合竞争政策的理念和规则。特别是财政上的补贴，更要注重公平竞争，保护民营企业的生存环境，政策实施的时候不能有偏向。
就竞争政策的应用范围而言，黄勇认为，在很多领域，凡是市场能够解决的问题交给市场。他提及家政行业，通过互联网平台，许多家政服务都变得更加规范、完善，消费者的成本和政府监管成本都有所降低。“在这种情况下，产业政策更多需要提供一个公平竞争环境以及打通政策法律落实的堵点，才能让众多中小企业发挥更大的作用。”
这里的堵点，首先是法治建设需要内容越来越丰富、越来越完善，但如何让制度适应公权力的运作规则，做到真正融入治理体系，是立法上极为重要的问题。“举例来说，市场监管部门隶属于政府，与政府其他组成部门之间又处在同一行政级别，那么从机构设置和制度设计上来讲，它能有效规制政府行为吗?类似难题是需要思考、研究和解决的。”
再就是法律责任的落实，“程序很重要，透明度很重要，可诉性也很重要。”黄勇表示，这些都需要在法律程序上做实，让法律人明确主体是谁、范围是谁、是否可诉、程序是什么、责任是什么、由谁来监督。在法律的基础上辩论的过程，同样是宣传的过程、认识的过程、了解的过程，是法治的重要内涵。
北京微观治库咨询有限公司创始人、武汉大学财税与法律研究中心客座研究员唐大杰也表示，技术的问题可以用技术解决，市场产生的问题可以由市场自发调整。政府应着眼于维护公平竞争，改善技术进步的制度环境，在重大风险防控、公众利益维护方面守好“最后一道防线”。
他建议反垄断法中涉及“合法垄断”的表述应明确范围至具体行业。根据反垄断法第八条，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。
“我们在反行政性垄断、落实公平竞争审查上，一直在进步的路上。”中华全国律师协会反垄断与反不正当竞争专业委员会秘书长、北京天元律师事务所合伙人黄伟认为，通过立法、执法、司法等层面的联动和持续努力，打破行政垄断、破除市场准入壁垒将迎来更好的结果。
特别是随着一些典型案例的公布，行政机关会慢慢意识到，出台涉及市场主体经济活动的政策措施前必须经过公平竞争审查，且不得损害市场公平竞争，否则违反反垄断法。同时更多企业也会知道，落实公平竞争审查和反行政垄断，有助于企业避免碰到市场准入问题，更好地开拓市场、参与公平竞争。
●谈行业公约
大企业牵头，小企业“跟风”
近期，一些协会或者企业联合发布的自律公约屡上热搜。6月20日，4家生猪养殖企业联合签署《互不挖人公约》。7月6日，16家车企联合签署公约内容包括“不以非正常价格扰乱市场公平竞争秩序”，一度被看作叫停“价格战”的标志。
而这些公约均被质疑有违反垄断法精神，最后也因此撤回。7月31日，市场监管总局也约谈了上述生猪养殖企业，要求高度重视存在的问题，排查反垄断合规风险，加强合规管理。市场监管总局表示将密切关注劳动力市场竞争状况，加强常态化反垄断监管执法，促进劳动力要素合理畅通有序流动。
到底行业联动的自律行为和触发垄断的边界在哪里?中国政法大学教授焦海涛总结，两个事件有一个共同的特点，都是企业之间直接约定或者通过行业协会约定在某些方面互不竞争。背后凸显出企业对反垄断法认识不足的问题，所以强调企业合规有其必要性。“如果企业一开始就想违反反垄断法，它一定不会说出来，更不会主动对外公布。”
其次，从车企事件也能窥探到，现在部分行业协会在垄断行为实施过程中具有较强主动性。行业协会的会长、理事长职位往往都由大企业掌控，小企业的话语权并不大，行业协会的决议意味着全体会员的一致同意。“哪怕没有行业协会，只是几个头部企业开会协商，小企业也很有可能跟风，不想得罪大企业。”
因此，焦海涛特别提醒，小企业参加行业活动和会议时，注意以反垄断法以及配套制度作为行为依据，对行业行为作独立判断，不要被带偏。
聚焦
对外经济贸易大学教授黄勇:
不忘反垄断法初心 落实竞争政策法治保障
四十多年前，黄勇在北大读书时，学的是经济法专业，相关书籍资料中就介绍了反垄断法，由此他产生了一些思考:当时全球近百个国家和地区先后出台了反垄断法，中国未来是否需要、会不会有反垄断法?立法的契机是什么?中国可能面临的特殊问题和考量应该是什么?
带着这些疑问，1996年黄勇来到世界第一部有全球影响力的反垄断法《谢尔曼法》的发源地美国。在康涅狄格大学进修期间，他发现，凡是实施市场经济体制的国家和地区均有一个共性——必须奉行“尊重市场，竞争优先”的理念并拥有反垄断法律制度。但对于当时正处经济转型过渡期的中国，我们到底需不需要一部反垄断法，却有过长达十余年的摇摆和争论。
黄勇见证了这一过程。2005年他被聘为国务院反垄断法立法专家顾问委员会委员，并以全国人大常委会法工委反垄断法立法专家的身份，全程参与了中国反垄断法的制定和修改。
历经多年的争论与博弈、反复和妥协，反垄断法于2008年8月1日正式施行。当时黄勇发表了一篇署名文章称，“这部法律的颁布体现了市场经济建设的巨大进步”。
8月1日，南都在北京举办数字经济治理论坛第11期研讨会，主题聚焦“反垄断15年:如何促进民营企业健康壮大”。会上黄勇提到，反垄断法承载着促进中国市场经济不断成熟的一个重要作用。到了今天，仍有必要重新思考反垄断法的初心，并在顶层设计和制度规则上予以真正落实。
反行政垄断成争论焦点
1985年从北大法律系毕业后，黄勇到了对外经济贸易大学工作，现在任涉外法治研究院常务副院长、校竞争法中心主任，法学院教授、经济法系主任。从事经济法、竞争法研究超过30年的他，是国内最著名的反垄断学者之一。
在教学研究之外，黄勇还兼任国务院反垄断委员会专家咨询组成员，担任国家市场监督管理总局等多个中央部委的专家顾问，中国经济法学会常务理事、竞争法专委会主任等职，也是北京市第十六届人民代表大会常务委员和财政经济委员会副主任委员。
黄勇与反垄断结缘，始于北大求学时期的那些困惑，后来的海外访学经历让他更加确信中国今后必然也会有自己的反垄断法，于是将此作为主要研究领域。
从1994年列入全国人大常委会的立法规划，到2007年8月30日审议通过，中国的反垄断立法经历了14年的“长跑”。黄勇是其中的一位亲历者，见证了这部法律从起草到审议出台的艰难曲折。
当天的研讨会上，他提到反垄断法经全国人大审议通过后，要预留多长过渡期，也引起了不少讨论。有人建议三个月，也有人提出半年，最后留出了快一整年的时间——直至2008年8月1日反垄断法才开始正式施行。
其中缘由与顾虑，贯穿整个反垄断立法过程。1994年5月，原国家经贸委和原工商总局联合成立反垄断法起草小组。此前一年，1993年的宪法修正草案明确中国实行社会主义市场经济体制。由于还处在经济转轨之初，当时中国的经济体量远不如今天，以反垄断法为重要标志之一的竞争政策也仍处弱势地位。
在立法期间，有观点认为中国的市场发育尚不充分，企业规模与世界排名靠前的巨头也存在很大差距，制定反垄断法是否为时尚早?这部法律出台后，会不会影响中国的经济发展?
为了打消这些顾虑，黄勇记得“做大做强”的表述一度被写入反垄断立法草案的总则里。不仅如此，关于规制国有企业相关条款应不应该写入反垄断法、需不需要附加豁免规定，也引起了不少讨论。
一个更大的争议是，中国的反垄断法要不要规制行政性垄断?当时一些学者认为，市场性垄断与行政性垄断的性质完全不同，关于行政机关滥用权力实施排除、限制竞争的行为应当留给行政法解决。
另一部分学者则坚持必须将反行政性垄断写入法律之中。黄勇的观点很鲜明——“不管有没有用，先写进去，并且不能只在总则部分体现，而要用一整章来规定”。
几经争论与博弈后，规制行政性垄断的章节最终被保留，这也成为中国反垄断法的一大特色。
反垄断法推动和完善市场化
黄勇还记得2008年7月接到的一个采访，有记者问他:“黄老师，您能预测8月1日反垄断法生效以后第一个案件是什么吗?”
当时很多人猜测与大型跨国企业有关，可结果显示“反垄断法第一案”剑指公权力。2008年8月1日，北京4家防伪企业联合状告原国家质检总局，称其强制推广中信国检的电子监管码业务，涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争。一个月后，北京市第一中级人民法院以“诉讼超过法定起诉期限”为由，作出“不予受理”的裁定。
反垄断法生效后，掌声和质疑相伴。有人期待它必将成为中国的“经济宪法”“企业自由大宪章”，有人则悲观地认为这只是个“花瓶”，宣誓效果大于实际意义。
究竟应当如何认识中国的反垄断法?当时黄勇在《财经》杂志上写了一篇短文，多年后再回忆起这篇文章，他认为一些观点至今未过时。
文章提到，主要发达国家的反垄断法制定于19世纪末和20世纪初，市场机制已日臻成熟完善，其主要任务是矫正人为的扭曲市场机制行为，使市场恢复到自由竞争的状态；而在中国，现阶段反垄断法的主要任务还是培育和完善市场机制，使其充分发挥应有作用。
不同的“成长环境”，造成中西方之间的反垄断法“尽管形似，却不神似”。在黄勇看来，中国从中央计划经济向社会主义市场经济过渡与完善的过程，就是政府公权力不断让渡给市场，以及市场自发调节机制逐渐形成的过程。即便如此，当前政府对市场的干预仍然广泛存在，对市场机制威胁最大的并不是西方意义上企业的限制竞争行为，而是政府对市场的不适当干预。
也因此，“特定的市场经济发展阶段决定了中国的反垄断法肩负的责任不仅仅是维护竞争，还必须‘创造’竞争——反垄断法本身必须成为限制公权力侵蚀市场机制、扩展竞争机制作用发挥的利器。”
15年后的今天，看着反垄断法从婴儿期进入青年期，黄勇称作为一个亲历者和陪伴者，感慨良多。他认为反垄断法承载着促进中国市场经济不断成熟的重要作用。今后这部法律还应继续发挥推进市场化的作用，用法治的路径推动、巩固和守护改革成果。
为此，黄勇强调，在今天深入认识反垄断法的初心有其必要性。反垄断法的宗旨写在该法第一条，即通过保护市场公平竞争，鼓励创新，提高经济运行效率，最终实现维护消费者利益和社会公共利益的目标。
在他看来，凡是竞争越充分的行业领域，人们所享受到的福利就越多和越好。这种整体福利的提升，是建立在公平竞争的市场环境下，而不是靠计划分配、政府干预实现的。
8月1日，在反垄断法实施15周年之际，市场监管总局反垄断总监许新建发表署名文章，总结反垄断法过往“成绩单”。其中提到一组执法数据:15年来，查处垄断协议、滥用市场支配地位案件340件，罚没款总额超过379亿元，审结经营者集中案件5400多件，禁止3件，附加限制性条件批准59件，依法查处反行政性垄断案件430多件，有效防止政府对市场的不当干预。
在当天的分享中，黄勇也提到了反垄断法15年的成就。在执法数据之外，他认为更令人欣喜的进步是——“我们终于把强化竞争政策基础地位‘人格化’了。”
2007年颁布反垄断法时，中国首次引入“竞争政策”概念。15年来，随着反垄断法的深入实施，我国公平竞争政策基础地位逐步确立，并不断得到强化。2021年，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》。
关于这份《意见》，许新建在撰文中提到，“这是我国关于公平竞争政策的第一个纲领性文件，也是第一次形成公平竞争政策顶层设计框架，为统筹推进公平竞争政策实施提供了有力保障。”
2022年6月，反垄断法实施近14年完成首次修订，并于当年8月1日实施，其中明确“强化竞争政策基础地位”。作为当年就呼吁将“竞争政策”明文写入反垄断法的起草组专家之一，黄勇认为这是此次修法的一大亮点。
与此同时，随着反垄断法的实施，竞争政策不断发展，其中一项用于规范政府不当干预市场行为的制度逐步确立。2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)，标志着公平竞争审查制度正式建立。这项制度要求，行政机关在出台相关政策措施前，必须评估是否会对市场竞争造成不利的影响。
为了强化约束力，此次反垄断法修改，将公平竞争审查制度上升为法律规定。落实新法要求，据市场监管总局介绍，目前正在加快推进《公平竞争审查条例》制定工作，为规范政府不当干预市场行为提供更加清晰的规范指引。未来公平竞争审查制度如何落到实处?黄勇建议从执法的权威性、相对独立性、可诉性等方面作进一步探讨。
回到本期研讨会的主题，近期中央出台了不少促进民营经济发展壮大的政策举措。在黄勇看来，这是一个利好的“信号”，但只有将政策措施落实到法治之中，明确权利、义务、程序、责任和监督等问题，才能使这些“信号”真正变成企业的“定心丸”。
采写:南都记者 黄慧诗 李玲 出品:南都反垄断研究课题组
