全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰。 新华社发
◎拟将“审查研究意见”改为“审查意见”，主要是考虑增强备案审查制度的刚性。
◎拟将“专项审查和集中清理”写入，就是要在立法法中明确专项审查和集中清理的法律地位，为实践提供制度支持。
◎拟增加规定:有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性问题的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求。不仅是有关国家机关的权力，也是一项法定义务。
3月5日，立法法修正草案提交十四届全国人大一次会议审议。作为“管法之法”，立法法时隔七年修改引各界关注，它将为新时代全面依法治国、加强和改进立法提供根本遵循。
备受瞩目的是，立法法修正草案中，“加强宪法实施和监督”与“完善备案审查制度”成为两大关键点。在外界看来，接下来全国人大常委会对“红头文件”的纠错、对规范性文件中合宪性问题的审查，将更具刚性。
南都记者了解到，近年来，在公民、组织向全国人大常委会法工委提出审查建议后，全国人大常委会法工委多次出手纠错:清理地方法规中“超生即辞退”的规定，叫停地方限制女性享受生育保险待遇，纠正司法解释越权规定“附条件逮捕”等，这些鲜活案例，让备案审查制度一改以往“鸭子凫水——暗中使劲”的形象，逐步走向台前。
立法法此次修改，将给备案审查、合宪性审查带来哪些新气象?近日，南都记者专访全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰。
谈备案审查制度
拟改为“审查意见” 增强备案审查制度刚性
南都:立法法时隔7年修改，有不少内容涉及备案审查、合宪性审查，你觉得是出于怎样的考虑?
梁鹰:此次立法法修改，其中重要的一部分改动内容就是进一步完善了备案审查制度。党的十八大以来，党中央从全面依法治国、加强宪法实施和监督的角度对备案审查工作作出系列部署，党的二十大明确提出“完善和加强备案审查制度”。
2015年立法法修改至今，为贯彻落实党中央决策部署，回应经济社会发展、全面深化改革、民主法治建设需要和人民群众期盼，全国人大常委会不断推进合宪性审查工作，备案审查工作步伐明显加快，在实践中积累了不少新的成熟经验需要通过法律形式固定下来。
本次立法法修改拟将监察法规备案审查、合宪性审查标准、专项审查和清理、衔接联动机制等内容写入法律，是对近年来备案审查工作的直接肯定与进一步推动，是落实党的二十大报告关于完善和加强备案审查制度要求的重要内容，是备案审查制度建设的重要成果，具有十分重要的意义。
南都:立法法修正草案中，其中一条将“审查研究意见”改为“审查意见”。这一表述变化，有何不同?
梁鹰:2015年修订的立法法规定，全国人大专门委员会和常委会工作机构都有权对报送备案的规范性文件进行审查，审查认为存在与宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见。
从近年来的备案审查工作实践看，全国人大常委会的法规、司法解释审查工作大部分是由法工委承担的，法工委经审查认为法规、司法解释等规范性文件存在合宪性、合法性或适当性问题的，向制定机关提出审查研究意见。
这次修法中，我们建议将“审查研究意见”改为“审查意见”，主要是考虑增强备案审查制度的刚性。备案审查工作中可以有研究性的工作体现，比如广泛调研征求意见、请专家学者对法律问题进行论证等研究活动，但最后对规范性文件存在的问题作出的判断和审查处理应当是确定、明确、具有法律效力的审查意见。
谈专项审查和集中清理
拟明确法律地位 专项清理正发展成重要立法方式
南都:立法法修正草案中，写入“专项审查和集中清理”这一方式，这是一种新增的立法方式吗?
梁鹰:近五年来，在全国人大常委会领导下，法工委围绕推动党中央重大决策部署、国家重要法律和法治措施的贯彻落实，组织开展重点领域规范性文件集中清理和专项审查20余项，督促纠正了2万余件存在与上位法相抵触、与党中央决策部署不一致等问题的规范性文件，有力保障了党中央令行禁止、宪法法律实施。
随着专项审查和集中清理实践的不断发展，我国的立法形式也得到了丰富和发展。
在“立、改、废、释、纂”外，“清理”这一特殊的立法形式逐渐被重视，正在逐步发展成为一种重要的立法方式，在以后的立法工作中应当被更广泛、更规范、更常态化地运用。2021年11月，法工委对《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》进行全面修订，对专项清理工作作出专门规定。此次立法法修改，拟将“专项审查和集中清理”写入，就是要在立法法中明确专项审查和集中清理的法律地位，为实践提供制度支持。
南都:专项审查和集中清理与其他几种备案审查方式相比，有何特点?可以解决哪些问题?
梁鹰:我理解，专项清理具有及时高效、机动灵活、针对性强、效果明显等特点，能够增强备案审查的针对性、系统性、时效性，已经成为备案审查工作的重要抓手和突破口。回顾近年来开展的多次专项清理，每次推动修改、废止的规范性文件数量少则几百件，多则数以千计，甚至上万件，这对在较短时间内实现相关领域制度上下联动、左右协同，保证党中央精神全面贯彻、一体遵循，保证国家重要法律和法治措施有效实施，促进法律体系内在科学和谐统一，推进国家治理体系和治理能力现代化，起到了非常重要的作用。可以说，专项审查和集中清理是目前备案审查工作中效率最高、成效最好的工作方式之一。
谈合宪性审查
国家机关发现合宪性问题 提出审查要求是法定义务
南都:“合宪性审查”是此次立法法修改中的高频词。在推进宪法全面实施的背景下，备案审查工作为合宪性审查积累了哪些经验?
梁鹰:对法规、司法解释等规范性文件是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神进行审查，是备案审查工作中的一项重要内容。近年来的备案审查工作实践中，遇到合宪性、涉宪性问题，我们依法开展研究，提出意见，回应社会关切。对这些问题的审查研究，是备案审查工作中开展合宪性审查的重要内容。
近年来，法工委每年的备案审查工作报告都公开了对法规、司法解释开展合宪性审查的情况和事例，得到了社会的广泛关注。备案审查工作中研究处理合宪性、涉宪性问题，既是全国人大常委会履行宪法监督职责的有效途径，又是阐释宪法、宣传宪法、普及宪法的良好方式。接下来，我们会继续加强对备案审查工作中合宪性、涉宪性问题的审查研究，更好地促进宪法实施、维护宪法权威、保障公民权利。
南都:在合宪性审查中，解释宪法的需求必然会进一步增加，如何应对这种需求?
梁鹰:宪法语言具有高度概括性、开放性与原则性的特点。这决定了宪法要产生明确的规范作用，有时在实际运用过程中需要进行理解和解释。在合宪性审查工作中，审查者不可避免地要对宪法规定、宪法原则、宪法精神作出理解和阐释，不可避免要涉及宪法的解释问题。
在我国，根据宪法规定，宪法的有权解释机关只有全国人大常委会。全国人大宪法和法律委员会承担开展宪法解释的工作职责。随着备案审查工作的深入开展，在合宪性审查研究中适时阐释宪法精神、原则、规定，或许可以作为开展宪法解释工作的一条探索途径。当然这需要在党中央领导和全国人大常委会部署下审慎推进。
南都:立法法修正草案首次明确了国家机关可以提出合宪性审查要求，为何专门作出这项修改?
梁鹰:宪法是国家根本大法，一切国家机关都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。2015年修订的立法法规定:国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求。这次立法法修改，为了进一步贯彻党中央关于加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作等要求，拟增加规定:有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性问题的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求。
我理解，对工作中发现的合宪性问题向全国人大常委会提出书面审查要求，不仅是有关国家机关的权力，也是一项法定义务。这一规定，有利于推动有关国家机关履行维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，进一步凝聚维护宪法法律权威的合力。
谈公民审查建议
公民权利意识增强 近3年提出1万余件审查建议
南都:我们也关注到，近年来公民、组织提出的审查建议大幅增加，怎么看待这一变化?
梁鹰:近几年，我们每年收到公民、组织提出的审查建议数量激增，以最近3年为例，2020年5146件，2021年6339件，2022年4829件，被媒体喻为“井喷式增长”。
这一现象的出现有多方面原因。首先是备案审查制度在保障国家法治统一、促进社会公平正义、发展全过程人民民主、提升国家治理效能等方面作用日益彰显。近年来，全国人大常委会持续加大备案审查工作力度，切实审查纠正处理了一些存在问题的法规、司法解释，在保障公民合法权利、维护国家法治统一方面取得了显著成效，也引起了社会的广泛关注和认可。
同时，公民的权利意识在不断增强。备案审查承载着保障公民合法权利的重要使命，公民、组织认为有法规、司法解释等规范性文件的相关规定存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会提出审查建议，这是法律赋予公民、组织的一项重要权利。随着备案审查工作制度化、显性化，纠正刚性不断增强，越来越多的公民、组织越来越充分地行使这项法律赋予的权利，体现出对法治的信念信心，以及对备案审查制度的认可。
此外，公民、组织行使这项权利的途径更加多样和便捷，除通过信函的方式书面提出审查建议外，还可以通过中国人大网“审查建议在线提交平台”实现审查建议“一键提交”。
南都:最近3年提出1万多件审查建议，涉及哪些领域和方面的“红头文件”纠错?
梁鹰:这些审查建议内容涉及领域广泛，包括公民权利保护、社会民生保障、城乡建设管理、民主政治建设等多个领域。比如，业委会成员资格问题，非机动车道路行驶限制问题，机动车停车管理问题，平等就业权利受户籍限制问题，单身女性生育保险待遇问题，人身损害赔偿标准问题，地方村务公开问题，民族地区语言文字问题，地方立法权限问题等等。
谈审查纠正
5年推动2.5万多件规范性文件纠错 未遇拒不改正的情况
南都:公民提出审查建议后，全国人大常委会法工委纠正了“超生即辞退”地方性法规、“附条件逮捕”司法解释等，这些案例多次引起热议，推动了制度完善和法治进步。备案审查出手纠错，是否有遇到不配合、软抵抗等阻力?
梁鹰:坚持“有错必纠”是备案审查工作的重要原则。近年来，备案审查制度刚性不断加强，对审查中发现的问题，综合运用沟通、函询、约谈、通报、提醒、纠正等多种方式。对制定机关同意修改的，加强跟踪督促，不能久拖不决。通过审查纠正，总体上实现杜绝立法放水、防止立法抵触、避免立法滞后、减少立法重复的目标。5年来，我们累计督促推动制定机关修改完善或废止各类规范性文件2.5万多件，尚未出现制定机关明知存在问题拒不改正的情况。工作程序上，我们运用沟通、协商、督促、约谈等工作方式，加强与制定机关沟通，促进问题解决。只有沟通、协商、督促、约谈等手段都穷尽的情况下，我们才会考虑向常委会提出议案、建议，启动撤销程序。
截至目前，我们还没有启动过撤销程序。基本在沟通协调、书面审查研究意见提出后，制定机关都会及时作出修改或废止。有时候，在我们初步与制定机关沟通，或书面发函请制定机关说明情况时，制定机关就会认可提出的问题，主动表示作出修改或废止。这充分说明备案审查的沟通协商机制是有效的。对于一些比较复杂、牵涉面广的问题，解决起来需要时间，制定机关会提出具体方案，明确立法修法工作计划，有步骤地推进问题解决，我们有时也会给出意见建议，并跟踪、督促到底。
谈撤销程序
“撤销”是制度刚性最大保障 但并非最优的纠错方式
南都:在制度设计中，撤销纠正程序专门应对制定机关“纠后不改”的情况，只在“必要”时，由全国人大常委会依法启动，未来是否会考虑启动这项程序?
梁鹰:全国人大常委会启动正式的撤销程序来维护宪法法律的尊严和权威，这在宪法和立法法、监督法等法律中都有明确规定，也是备案审查制度刚性的根本保障。
我理解，“撤销”作为备案审查制度刚性的根本保障是必须存在的，但当前情况下并非最优的纠错方式。除了撤销这个最终手段之外，对备案审查中发现的问题，我们还有很多方式可以达到维护法治统一目的。目前没有启动正式的撤销程序，并不是说全国人大常委会不再启动这项程序，而是还没有出现必须由全国人大常委会出手来撤销规范性文件的情况。或者换一个角度说，正因为存在着“撤销”这样一种刚性最强、效力最高的纠正方式，才保证了我们通过工作沟通、发出审查研究意见、提出工作建议等其他纠正方式，能够顺利实现维护法治统一目的。
南都:外界对备案审查的公开也很期待，比如在审查报告中充分呈现对规范性文件所存在问题的说理论证过程，在全国人大网站公开纠错典型案例的审查报告全文，未来有无可能实现?
梁鹰:我们对规范性文件的审查过程，本质上就是一个辨法析理的过程。充分的说理论证，不仅是要使制定机关了解宪法法律的精神和规定，使审查纠正的过程更加顺利，也要让受到制度调整影响的利益群体理解并接受我们的审查结论。
每年的备案审查工作报告，由于要报告的内容较多，报告的篇幅有限，不可能在工作报告中对每个案例进行充分的说理论证。我们正在考虑通过其他方式将审查论证的情况更完整、更详细地呈现给公众，接受检验。前不久我们在中国人大网法制工作委员会页面新开设了“备案审查工作”栏目，其中一个子栏目是“备案审查工作案例选编”，目前已将地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例上网公布，案例内容基本涵盖了这个案例的审查过程、审查研究意见的绝大部分内容。未来我们将不断推进工作公开，将更多案例向社会公布。
南都全国两会报道组 策划:程姝雯 潘珊菊 蒋琳 统筹:梁建忠 采写:南都记者 刘嫚
