全国人大社会建设委员会副主任委员任贤良
全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新
最高检第八厅副厅长邱景辉
北京大学国家发展研究院副院长黄益平
北京大学法学院教授邓峰
12月22日，“2022啄木鸟数据治理论坛”在京召开。本次论坛由南都个人信息保护研究中心联合清华大学人工智能国际治理研究院、人工智能治理研究中心（清华大学）主办，分为“数字经济”“算法治理”“个人信息保护”“平台经济反垄断”四个专场，共有18位嘉宾参与讨论。论坛现场，各界专家、学者就数字经济发展、数据治理、平台反垄断、个人信息保护方向等建言献策，助力数字化建设。
全国人大社会建设委员会副主任委员任贤良：秉持以人为中心的数字化思维
全国人大社会建设委员会副主任委员、世界互联网大会秘书长、中国网络社会组织联合会会长任贤良通过视频形式在致辞中对数字经济发展提出了5点建议。首先，他认为数字经济高质量发展离不开法治的轨道，应当加强数字经济法治建设。近年来，我国相继颁布实施《网络安全法》《电子商务法》等，初步构建了数据基础制度体系的“四梁八柱”。下一步应加快数据权属的确认，权益分配等领域的立法，加强不同领域不同规范之间的协调和衔接，提升数字经济治理领域的法律法规和政策制度的体系化水平以及司法和执法的效率，为数字经济高质量发展提供制度保障，开拓更大的空间。
其次，加快数字技术自主创新。短期看应加大政策引导，金融扶持的力度，扩大自主技术产品的应用，带动产业链上下游加快迭代更新，促进形成“政产学研用”良性循环的产业生态，融入全球创新网络。长期看应提升原始创新能力，加强对前沿技术的攻关，以基础研究带动应用技术的群体突破。
第三，推进数字经济利民惠民。未来应继续秉持以人为中心的数字化的思维，让数字化创新更全面服务国家治理体系和治理能力的现代化，不断缩小数字鸿沟，提升全民数字素养的技能，让城乡居民更均等地共享数字化的发展成果。
第四，确保数字生态安全有序。建议贯彻“安全是发展的前提，发展是安全的保障”的理念，深入实施网络安全法、数据安全法等法律法规，有效防范和化解网络安全和数据安全领域的风险挑战，全面加强重要领域的数据资源，重要网络和信息系统以及个人信息的安全保障，切实提升全社会网络安全和数据安全的意识。
最后，推动数字文明交流互鉴。全球数字经济实现更加普惠包容发展，需要坚持合作共赢，在数字抗疫、数字技术应对气候变化等领域推动形成多元化数字合作新格局，促进网络文化交流与文明互鉴，推动建立公正、合理、透明的治理体系和规则体系。
“中国数字经济发展要加快增强国内大循环为主的内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平。”任贤良说。
全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新：要利用法治方式打破技术垄断
“数据治理的核心是对技术权力的规制问题。”全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新在“2022啄木鸟数据治理论坛”上发表《技术权力规制的若干思考》演讲时表示。
12月19日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对外发布，其中提出要创新政府数据治理机制，压实企业的数据治理责任，充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用。
江必新长期关注数据治理问题。他指出，技术产生的初衷是为人类谋福祉，但是一旦发展到一定程度，就会对社会产生控制力、影响力、支配力，实际上就具备了一种权力的属性。而数据治理的核心，正是对技术权力的规制问题。
在江必新看来，因为技术具有二重性，尤其是当它还没有发展成为一种垄断权力的时候，就要进行适度规制。他同时强调，也不能“因噎废食”，不要因为规制阻碍科学技术发展，这才是确保科学技术繁荣行稳致远的必要条件。
江必新提了六点基本思路规制技术权力。第一，为技术权力行使设置底线和边界，比如技术再怎么发展，也不能危害国家安全、不能侵犯个人信息权益、不能损害公共利益等等。第二，为技术权力行使设定基本的规则。第三，为技术权力行使设置正当的程序，比如平台应尊重用户的选择权。第四，为技术权力行使设置自我合规制度，明确平台的权利义务规范。第五，为技术权力的行使设置监督机制。第六，为技术权力的滥用设置责任追究制度，特别是建立一个科学的、适度的、理性的责任体系。
在规制技术权力的同时，也有一些问题需要注意。江必新概括了9个问题，他也强调，实际上存在的问题可能远远超过这9个。
第一，要处理好规范制约与促进发展的关系。江必新表示，不能因为促进发展就对技术权力放任不管，任其膨胀扩张或者被滥用。
第二，要普遍建立技术伦理规范。江必新提到，相关的国家机关已经出台了这方面的规范和规则，还要充分发挥行业组织、社会组织的作用，让各行各业形成自己的伦理规范。
第三，要高度重视用户和消费者的反映和诉求。江必新表示，现在出现有些算法侵害消费者利益的问题，追根溯源往往会发现存在技术权力滥用和不正当行使问题。他建议相关机构一定要高度重视用户和消费者的反映和诉求，从中溯源改进。
第四，要聚焦算法非正义问题。算法歧视就是算法非正义问题的其中一种，江必新认为，“我们要治本，就要建立算法正义规则”。
第五，要利用法治方式打破技术垄断。一方面要尊重知识产权，包括赋予专利权等，另一方面要善于运用法治方式培植多种技术力量。
第六，要充分发挥社会组织的作用，因为法治不是万能的，公权力机关的作用也是有限的。他还提到，论坛上发布的三份报告对于数据治理，促进数字经济发展，防止数字权力、技术权力滥用等都是有帮助的，非常有价值。
第七，要形成体系化规则。“体系化建构是一个非常复杂长期的过程”，江必新表示，不要指望一下子建立无所不包的体系，仓促制定出来也不一定有效，要充分发挥司法机制的作用，发挥司法判例的作用，逐步形成规则体系。
第八，要高度重视公共权力、资本与技术权力结合而产生的滥用问题。江必新强调，这三种权力混合在一起，如果不正当行使，“将是一种灾难”，规制起来更加困难。
第九，要加强国际合作，进行全球治理。“科学技术问题是全人类的问题，当今世界科学技术竞争非常激烈，如果国际合作，大家互相姑息、迁就、放任，为了争夺技术市场睁一只眼闭一只眼、以邻为壑，最终贻害的将是全人类。”江必新说。
北京大学国家发展研究院副院长黄益平：平台反垄断需关注“市场可竞争性”
“构建数字经济治理体系时，应该考虑理念上的创新，而非简单套用传统治理模式。”北京大学国家发展研究院副院长黄益平在主旨演讲环节，分享对数字经济发展现状和治理方向的观察。
中国信息通信研究院近日发布的《全球数字经济白皮书(2022年)》显示，中美欧形成全球数字经济发展的三极格局。2021年美国数字经济蝉联世界第一，规模达15.3万亿美元，中国位居第二，规模为7.1万亿美元。从数据来看，中国数字经济规模连续多年稳居世界第二，但也存在“大而不强”“快而不优”的问题。
对于数字经济“大而不强”的问题，黄益平直言“并不感到悲观”，考虑到中国还是一个发展中国家，基于现有经济技术发展水平，不能要求中国很多领域都处于全球领先。更应看到过去五六年间，中国在一些关键领域的技术突破明显。有英国学者统计发现，一些新兴前沿的数字技术领域中，比如区块链、计算机视觉、自动驾驶等，中国专利数量赶超明显。
梳理数字经济发展现状，黄益平发现“受益和挑战突出”也是一大特点。他用“三升三降”概括数字经济发展带来的变化——“三升”即提高效率、扩大规模、改善体验；“三降”即降低成本、控制风险、减少接触。
不难理解，数字经济的普惠性给人们的生活带来了一系列变化。通过一部手机，人们可以网上支付、网上购物等等，生活质量有所提升。数字技术的发展也孵化出许多新兴产业，“数字产业化、产业数字化”转型快速，数字经济在引领发展、带动就业等方面起到积极作用。数据显示，当前中国有两亿灵活就业人员。
但另一方面，数字经济的规模效应等特性也带来了明显挑战。比如不合规收集、处理和分析数据的现象普遍，侵害个人隐私和商业秘密的事件频发。再比如，平台经济领域容易形成“一家独大，赢者通吃”的局面，引发垄断担忧。一些平台利用资本优势大量收购新兴创新企业，而后束之高阁，这类“猎杀式并购”行为可能遏制创新等。
2020年底，中央经济工作会议提出“强化反垄断和防范资本无序扩张”，随后开启平台经济专项整治行动。2022年刚刚结束的中央经济工作会议要求，要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。
“实施常态化监管，提升常态化治理水平，是促进数字经济健康发展的重要保障。”黄益平认为，构建数字经济治理体系应当重视理念上的创新，不能简单套用传统经济治理的方式。
他特别提到平台的三种身份，即平台几乎同时具备企业（经营）、市场（撮合）、政府（调控）的功能。当这三者之间的利益发生冲突时，如何保证平台既追求效率，又兼顾公平公正？针对平台经济的监管政策，是否应当具有一些特殊性？这是应当关注的问题。
以反垄断为例，黄益平进一步分析，传统观点认为企业获得市场支配地位后，为获得垄断利润可能大幅提高消费者价格。但平台给消费者提供的产品和服务往往是免费的，并不能由此认为平台不存在垄断问题。反过来，基于数字经济规模效应等特性，也不能简单地认为“大即垄断”，还应看相关市场是否具有可竞争性，是否允许潜在竞争者进入。
“2013年中国电子商务领域，有一家平台的市场份额占到高达九成，但这几年掉到了四成左右。这说明该平台在2013年的时候并不具有市场支配地位，如果有的话，它可能会阻止新的竞争者进入这个市场。”
作为一名经济学者，黄益平表示反垄断是有必要的，但应当关注数字经济的特性。相比市场份额、市场规模等，关注市场可竞争性条件尤为重要——“即便将来看到有垄断倾向和现象，更好的解决办法不是分拆，而是改善市场可竞争性的条件。”此外，考察消费者利益是否受到损害时，也不能简单地看价格指标，应做更加深入和细致的研究。
最高检第八厅副厅长邱景辉：个人信息安全治理应向“事前预防”转型
在“个人信息保护专场”中，最高人民检察院第八检察厅副厅长邱景辉分享了题为《个人信息保护检察公益诉讼在公共安全治理中的预防功能》的主旨演讲。
邱景辉表示，为加强个人信息保护，检察公益诉讼亟待转型：一是推动个人信息数据安全治理模式从事后惩戒向事前预防转型，明确将个人信息数据安全纳入公共安全体系实行更加严密保护。二是从惩治个人信息犯罪向督促履行政府监管责任与企业主体责任转型，监督保障个人信息保护法等相关法律统一正确实施。三是从重点加强对特定群体的特别保护向全面保护个人信息权益转型，贯彻落实国家人权行动计划加强公民权利司法保护。
值得一提的是，12月2日，中共中央、国务院出台了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，即“数据20条”。在指导思想中明确强调“以维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密为前提”。提出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”“探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式”。要求“创新政府数据治理机制”“压实企业的数据治理责任”“更加关注公共利益和相对弱势群体”“打破‘数据垄断’，促进公平竞争”“加强数据产权保护”“推动完善相关法律制度”。
邱景辉表示，借“数据20条”东风顺势而为，个人信息保护检察公益诉讼有必要进行升级：一是更加注重保护包含个人信息数据的公共数据、国有企业数据的安全。二是加强个人信息保护与反垄断的衔接协同，助力打破“数据垄断”。三是将督促履行反电信网络诈骗职责作为个人信息数据安全溯源治理的抓手。
“个人信息保护是数据治理乃至整个网络治理的基础和关键。如果公民缺乏对个人信息的安全感，数字经济高质量可持续发展将举步维艰，网络强国、数字中国建设也将困难重重。”邱景辉称，四年来，检察机关积极稳妥探索个人信息保护检察公益诉讼，办理了一大批典型案件，积累了许多系统治理、溯源治理的成功经验。在全国人大常委会的支持下，在个人信息保护法、反垄断法、反电信网络诈骗法中相继对检察公益诉讼进行授权，将个人信息保护从“等外”领域纳入法定新领域并不断拓展。
邱景辉表示，下一步，检察机关还将继续积极稳妥进行拓展：一是从个人信息保护入手，拓展网络治理领域检察公益诉讼。二是充分发挥行政公益诉讼诉前检察建议的督促纠正作用，拓展督促、支持起诉。三是与刑事附带民事诉讼脱钩，探索预防性民事公益诉讼和惩罚性赔偿。
邱景辉还建议，全国人大常委会在修订网络安全法、数据安全法时，将检察公益诉讼作为法律保障措施纳入法律责任之中，为检察机关充分履行法律监督职能，系统保障网络数据和个人信息安全补强法律供给。
北京大学法学院教授邓峰：反行政垄断和构建高标准市场
北京大学法学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员邓峰在主题演讲上表示，反垄断法未来发展方向，“是统一、高标准、高水平市场的确立，反对行政和地方性垄断”，最终应当形成对中国版本的市场竞争哲学的理解。
反垄断法修订后，未来应该怎么做？邓峰认为，除了要落实完善前述提到的三个制度——公平竞争审查、安全区和三元执行外，还需要从整个反垄断法制度去思考接下来的发展方向。
首先是部门间的整合协调。2018年反垄断执法机构“三合一”，原先由发改委、商务部、国家工商行政管理总局承担的反垄断执法工作，统一归为国家市场监管总局反垄断局承担。2021年11月，反垄断执法体制机制再次迎来改革——国家反垄断局挂牌成立，下设执法一司、执法二司和竞争政策协调局，负责查处垄断协议和滥用市场支配地位、经营者集中和行政垄断等案件。
邓峰表示，考虑到过去执法路径依赖造成的问题，三个部门分别执法时仍有诸多细节需要进一步整合和衔接。下一步怎么落实新《反垄断法》要求，也是重要的任务。
此外，邓峰认为反垄断执法过去10余年，包括这次强监管所暴露出的一个明显问题，那就是反垄断执法机构的数据收集和分析能力、独立调查权限和绩效评估，以及作出行政处罚后对于市场的影响，还需要进一步反思。
值得一提的是，去年市场监管总局专门成立竞争政策与大数据中心。根据中央编办批复，该中心的主要职责是开展反垄断、竞争政策、平台经济等领域政策理论研究，承担反垄断执法、市场监测、电子取证固证、大数据分析等的技术支撑工作。
在邓峰看来，未来反垄断执法机构在基础研究、情报收集、数据获得及数据分析上将得到有力支持。同时他提醒，应当关注政策导向对法律实施的影响。
党的二十大报告提出“推进高水平对外开放”“构建高水平社会主义市场经济体制”“建设高标准市场体系”“构建全国统一大市场”，还明确了反垄断执法的重点方向——加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断。12月16日闭幕的中央经济工作会议指出，要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。
在邓峰看来，这些政策文件已清晰描绘了反垄断法的发展方向，“是统一、高标准、高水平市场的确立，反对行政和地方性垄断”，最终应当形成对中国版本的市场竞争哲学的理解。
他在论坛上提到，中国是大陆法体系国家，反垄断法的很多法条最早是借鉴欧盟模式，但在执法哲学上更多受美国影响。怎么样在大陆法系僵化监管和美国相对放任发展的模式下，走出中国式的道路？法院、检察院应该怎么做、反垄断局如何整合协调？
“我们究竟要的是哪一种市场？”在邓峰看来，“关于这些基础性的制度完善和讨论，最终将形成中国的特色。”
总策划：戎明昌 刘江涛 执行策划：乔建 统筹：蒋琳 程姝雯 研究团队：南都个人信息保护研究中心
采写：南都记者 李玲 黄莉玲 黄慧诗 樊文扬 孙朝 杨博雯 胡耕硕 刘嫚 王凡 实习生 程雨祺 梁丙鉴 视频：王子黎 卢皓炜 莫倩如 王森
