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人物简介
范佳佳
上海社会科学院信息研究所副研究员，上海社会科学院绿色数字化发展研究中心副秘书长，上海市人民政府发展研究中心与上海交通大学国际与公共事务学院联合培养博士后，南京大学信息管理学院博士，蓝皮书《全球信息社会蓝皮书》(2020-2021)副主编。主要研究公共数据开放与运营、城市治理数字化转型、数字经济与绿色发展，承担国家、省部级及横向课题等10余项。
数字化改革过程中，探索分层分级、授权运营等可行方案，一直是国内数据开放领域的主攻方向与难点所在。目前，对政府数据的研究重点之一就是政府数据运营，它是一个闭环流程，包括数据采集、存储、加工、共享、开放、授权运营等。而推动政府数据可持续运营的关键之举是对政府数据的充分开放。那么，在大数据环境下，政府数据可持续运营的本质与前提条件是什么?有没有什么内在机理?要如何合法开发政府手里掌握的数据，释放数据资产价值?上海社会科学院信息研究所副研究员、《大数据环境下政府数据的可持续运营》作者范佳佳接受了南都专访。
A
政府数据资产主要有三特征
南都:数据资产时代已经来临。您认为政府数据资产有哪些明显特征?国内外有哪些主要研究方向?
范佳佳:政府数据资产是政府组织拥有或控制，能够给政府组织带来社会效益或经济利益的数据资源。作为资产的政府数据具有如下特征:
一是准公共性。该数据是政府在进行各职能运转中产生的，因此其本身就具备了一定量的公共特性。就资产的所有而言，政府数据是政府拥有或控制的“私有财产”。就资产的保值增值而言，政府数据面向社会开放应采取免费的方式，但为促进某类专业性强、关联价值高的数据的利用，政府及其职能部门有责任设置多样的激励措施，鼓励企业或社会组织为公益目的开发和再利用这些数据。
二是可再生性。我们强调政府数据的资产特征，并不是认为其能够“自然而然”产生巨大的经济和社会价值，“以市场机制运作为背景条件”始终是一个不可回避的基础性制度要求，而在此要求下，不同的开放应用以及加工方式可以产生价值差异极大的数据产品。
三是数据正义性。事实证明，只有有效保障政府数据更充分地为广大人群所获取和利用，才能更多样、更多维度地实现数据资源的价值。
B
政府数据若作为资产 前提必须是权属明晰
南都:政府数据是现阶段数量最庞大、价值密度最高、涉及广度最宽的数据资源，我们要如何合法开发政府手里掌握的数据，释放政府数据资产价值?
范佳佳:数据是政府未来的核心资产和社会创新要素，是促进国家产业转型发展、社会进步的能量源泉。如何合法开发政府掌握的数据是“十四五”时期国家实施大数据战略和创新发展的重要命题。
对政府数据开发实质上是要让政府数据运营起来。这里重点强调使政府数据能够持续增值，即其经济价值与社会价值的增值和再利用。
南都:政府数据权属是怎么规定的，使用哪种途径能为数据的合法利用铺平道路?
范佳佳:政府数据若作为资产，前提必须是权属明晰。虽然目前我国在法律上没有明确政府数据的权属，但政府是政府数据的实际或逻辑上的控制者。从数据控制角度讲，未来，政府数据将成为一种无形资产由政府代全社会进行管理和运营。
但不同属性数据的权属不同。有学者认为，有关政策、法规、人口、资源等基础数据具有共享全民受益和完全非竞争性的特点，是纯公共物品，应属全民所有。而大部分政府数据只具备准公共物品属性，其产权的归属并不天然地完全属于全社会，政府和第三方可能会参与数据的所有权。鉴于数据权属的复杂性，政府选择可用许可协议的形式，将部分权利受让给公众，在承认数据所有权的同时，为数据的合法利用铺平道路。
C
合理配置政府开放数据中各利益相关方权责
南都:政府数据开放的重点是要解决什么问题，如何解决?
范佳佳:政府数据开放的重点是要解决利益相关方的权责分配问题。合理配置政府开放数据中各利益相关方的权责可以实现开放政府数据价值释放与风险管理的平衡。首先，这种权责的分配要遵循《G8开放数据宪章》提出的五项原则的要求。
其次，产权的相对性和开放政府数据的公共、准公共属性决定了可以将“开放”产生的权利分别赋予不同主体，在不干涉其他方享有权益的条件下实现自身利益，故政府与用户都享有各自的权利，同时也需承担相应的责任。
再次，政府的责任内容由其促进经济发展、增进社会公共福祉的政府职能，以及作为社会权力的拥有者应负有体现公共利益诉求的数据开放义务的政府职责所决定。政府开放数据作为一种公益行为，政府扮演服务社会大众的角色，理应承担责任，保障大众享用数据。
最后，法律赋予社会大众享有的数据权、知情权、政治监督权和行政参与权，决定了用户拥有数据开放请求权和合法利用数据，获取收益的权利。
D
需要制定详细数据开放负面清单
南都:政府数据开放是否要制定负面清单，您认为的负面清单是什么?
范佳佳:我认为需要制定详细的数据开放负面清单。负面清单包括四个子单:涉及个人隐私的敏感性个人信息豁免清单、涉及国家安全信息的豁免清单、涉及商业秘密的豁免清单、其他数据豁免清单。
◎涉及个人隐私的敏感性个人信息豁免清单包括:
高敏感信息:行踪轨迹信息(物理地理位置)、通信内容、征信信息、财产信息、个人身份信息、网络身份标识信息等。
敏感性社会行为信息:住宿信息、通信记录、人事档案、收入状况、交易信息、曾参加组织的成员资格、私人照片等。
医学生物信息:健康(身体、生理、精神)信息、DNA、指纹、虹膜、面部识别特征等。
精神层面信息:政治观点、性取向等。
◎涉及国家安全信息的豁免清单:国防军事情报，威胁社会主义制度和政权的数据，破坏国家统一大业和民族团结的数据，有关恐怖主义、极端主义和邪教组织的数据，有关我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益安全的数据，威胁意识形态安全的数据，关于重大技术、工程和知识产权安全的数据，涉及公民生命财产安全和其他合法权益的数据，关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全的数据，涉及金融安全的数据；涉及食品、环境和能源安全的数据，其他涉及领陆、内水、领海、领空和网络安全的数据等；
◎涉及商业秘密的豁免清单:涉及某组织、企业的商业活动，能够为知晓人获取经济资产且其被权力者或是机构进行了保护处理的技术和数据信息，囊括了工程、材料、配方、设计构思、用户信息、决策方案、竞标价等；
◎其他数据豁免清单:罪行诉讼、调查记录、刑事审判数据、涉及内部人事规则和惯例的数据等。
出品:
南都大数据研究院
数字政府研究中心
统筹:邹莹
研究员:袁炯贤
