过去一年提到反垄断，你脑中浮现的关键词是什么？平台合规指南、二选一、反垄断修法、国家反垄断局……2021反垄断工作大年，一系列监管动作为资本扩张设置“红绿灯”，影响和改变着互联网规则。
12月17日，在南方都市报个人信息保护研究中心举办的“2021啄木鸟数据治理论坛”上，南都反垄断研究课题组发布《平台反垄断监管观察报告（2021）》（下称报告）。
这是南都第四年发布反垄断年度观察报告。今年报告梳理了国内92起平台领域执法案件，并侧重分析“二选一”“扼杀式并购”“互联互通”等热点话题。同时，报告将目光放到海外，统计了149起科技巨头的反垄断调查，试图通过案例呈现最新的执法趋势。
报告指出，近年来各国积极调研数字经济监管问题，这体现了监管的重视态度，也是各国积索数字治理规则，争夺话语权的一种表现。
明晰平台有序竞争规则
在中央层面表态“强化反垄断，防止资本无序扩张”后，过去一年监管部门重拳出击，在互联网反垄断执法上取得突破性进展。
报告统计显示，2020年12月14日—2021年12月14日，市场监管总局共发布92起平台反垄断执法案件。其中，阿里巴巴因涉及“二选一”行为被罚182.28亿元，创下中国反垄断罚金的最高纪录。
执法持续发力的同时，监管规则也在逐步完善。报告梳理了2021年以来平台经济领域推出的规范文件，其中包括国内首部针对平台经济的反垄断指南，首次系统性地明确“二选一”等行为构成垄断的判定标准。在法律层面，施行了13年的反垄断法迎来第一次修订，专门增设条款以回应数字经济发展带来的挑战。
更受瞩目的是，国内反垄断执法力量在扩充，监管体制也有了重大改革。2022年国考，市场监管总局将首次招收18名反垄断公务员。11月18日，国家反垄断局正式挂牌，下属两个执法司的职能明确提及关注数字经济领域的垄断行为。
日趋严格的外部监管趋势，倒逼国内平台经营者开始加强自我审查。11月初，《平台经营者反垄断合规管理规则（征求意见稿）》公开。这部“软法”由阿里、腾讯、百度、快手、滴滴、京东、唯品会等数十家平台提出，国内多家高校科研院所联合起草，也是全球首个平台经营者反垄断合规管理标准。
报告提出，这是“从他律到自律的转变”，同时可补足法律监管的空白，通过外部监管和企业自律“两条腿走路”，实现反垄断监管的内外平衡。
有序扩张成为平台新课题
总览国内92起平台反垄断案件，报告重点关注“二选一”“扼杀式并购”“互联互通”等。
从罚款金额来看，阿里巴巴、美团、食派士三起“二选一”案件遥遥领先，累积罚款超200亿元。报告通过分析三起执法案例的行政处罚决定书，尝试归纳总结监管机构对平台垄断行为的分析路径。
其中大多篇幅用于认定相关市场，明确线上和线下服务不具有紧密替代关系，网络平台与实体店不属于同一相关市场。之所以强调相关市场，是为进一步认定市场支配地位做准备。市场势力强大的平台实施“二选一”行为，可能会导致市场竞争难以自行恢复。因此，相比中小平台，巨头“二选一”的约束和注意义务会更高。
多起大案的处罚落地，是否意味着“二选一”问题得以解决？报告认为，并非所有“二选一”行为都违法，因此需要谨慎的论证分析。此外，“二选一”或以更为隐蔽的形式存在，完全杜绝并不现实。
从案例数量来看，市场监管总局公布的92起平台反垄断案件中，多达87起为违法实施经营者集中，涉案企业均被处以顶格罚款。
透过执法案件，报告试图窥见平台企业的发展布局：腾讯主要在影音娱乐、在线医疗、搜索引擎等领域发力；阿里巴巴多次购入矿产、乳业、酒业、零售业等股票；滴滴投资均围绕交通出行，涉足新能源汽车、公交数据、汽车租赁等。
与此同时，高频收购也伴随着“扼杀式并购”疑云。尽管国内尚无类似案件，但在海外，Facebook已因收购Instagram和Whatspp频频遭反垄断调查。对此，Facebook反驳称被收购者并未消失，反而进一步发展壮大。
但可以肯定的是，头部平台企业借助资本力量疯狂“买买买”的模式已经不可持续。当全球平台经济领域竞争转入下半场，告别盲目砸钱横扫一切的“草莽时代”，如何有序扩张成为平台企业的新课题。
相比“二选一”和“扼杀式并购”，互联互通显然是个更新的热门话题。在专家看来，目前基于链接的开放还集中在产品表层的开放，更多目光应聚焦于底层的数据开放。报告提及，许多案件的关键正是关于数据开放的争论。比如头腾大战中，腾讯把用户头像、昵称等数据视为公司的商业资源，但字节跳动认为用户权利高于平台，相应数据不属于腾讯“私产”。
另一方面，如能实现互联互通，平台内经营者面临更多机会还是竞争，也是互联互通的争论焦点之一。既有的屏蔽解除后，企业曝光机会增加，同时也将直面更强大的竞争对手。对于原本依附于特定平台的中小企业而言，究竟是获得更多流量还是被分流，还无法下定论。
报告提出，互联互通意味着流量再分配的风险——对于企业特别是既得利益者而言，参与其中需要强有力的推动理由，目前主要有平台责任和反垄断法两条思路。但在实际操作中，两种思路都面临各种法律认证上的难点，核心在于互联互通收益的不稳定性。当开放可能会破坏用户体验，降低平台的创新动力和投资积极性，互联互通就不再是简单的是否选择题。
趋势 各国强化平台反垄断监管
放眼全球，强化平台反垄断监管已成为主流趋势。针对谷歌、苹果、Facebook、亚马逊（合称GAFA）的反垄断调查风起云涌，各国的考量不尽相同。
与2020年相比，今年针对GAFA的反垄断案件数量显著下降，仅新增34例，但多达18起案件有了进一步发展。
2020年，欧盟委会员曾推出两项法案草案——《数字服务法》和《数字市场法》，创新性地提出“数字守门人”的概念。两部法案展现了欧盟监管大型科技企业的决心，并试图在全球范围内引领数字监管规则。
值得一提的是，有反垄断学者认为，欧盟数字治理规则主要指向美国企业，目的是给予欧洲本土公司发展机会。但是如果合规标准太高，可能会给中小企业带来沉重负担，削弱其竞争力，使得欧洲企业难以壮大发展，因此“数字规则怎么博弈，还需要观察。”
不过各国围绕数字经济监管问题积极开展一系列动作，本身体现了监管机构对平台反垄断的重视态度，也是各国积索数字治理规则，争夺话语权的一种表现。
中国的数字经济发展活跃，市场规模较大，且面临更复杂的问题和现状，确实有机会提出新的数字规则。有学者认为随着反垄断执法的增加、学界重视，有望提炼一些经验供国际参考。
