横琴口岸。 通讯员供图
陈端洪 全国人大常委会澳门基本法委员会委员、全国港澳研究会副会长、北京大学法学院教授
王禹 全国人大常委会澳门基本法委员会委员、中山大学港澳基本法研究中心主任
娄胜华 澳门理工学院公共行政学教授
《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(下文简称《总体方案》)提出，健全粤澳共商共建共管共享的新体制，在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任。
作为丰富“一国两制”实践的新示范，粤澳联手在横琴共建深度合作区，最大的突破是什么？在管理体制方面，究竟有哪些亮点？两种制度、两种法系未来如何在横琴粤澳深度合作区内融合？伴随方案落地，又将给澳门青年人带来哪些“红利”？南都记者采访三名专家，带来详细解读。
创新和突破
“把粤澳合作的管理体制更加具体化”
全国人大常委会澳门基本法委员会委员、全国港澳研究会副会长、北京大学法学院教授陈端洪表示，建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。做好横琴粤澳深度合作区开发开放，丰富了“一国两制”实践的重大部署，有利于推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局。
他进一步表示，“一国两制”的制度空间很大，现在有了新的条件，可以在“一国两制”和粤港澳大湾区建设中探索更多发展模式；总体方案坚守“一国”之本，善用“两制”之利，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范，加快实现合作区与澳门一体化发展。
在管理体制方面，《总体方案》有哪些亮点？如何评价？对此，陈端洪表示，在2019年发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》里，专门提到过粤澳深度合作区，但“纲要”里提的内容是大设想。新发布的《总体方案》是对粤澳深度合作具体化，内容很充实，更加具体，注意操作性，是一个比较务实的方案。
“最大的亮点是管理体制的创新”，陈端洪称，方案提到横琴粤澳深度合作区上升为广东省管理、建立合作区开发管理机构、实行双主任制等内容，相对于《粤港澳大湾区发展规划纲要》，这份方案中的管理体制创新相当于在以往的“协议合作”上又上了一层，把粤澳合作的管理体制更加具体化。
陈端洪表示，大湾区的合作模式，是一步一步发展推进的。早先是民间自发自愿的合作，主要是商务的合作。慢慢地进入到政府间的合作，后来又发展出澳门大学横琴校区管理模式等。最新发布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》大体上也是政府间合作，但采取的管理模式与以往有很大改变。
“对于澳门来说，合作区不是飞地但更有飞地的功能”
全国人大常委会澳门基本法委员会委员、中山大学港澳基本法研究中心主任王禹表示，总体方案对澳门特色“一国两制”实践的意义重大和深远影响，概括起来有四点，一是合作意愿强，二是赋权力度大，三是创新举措多，四是发展前景好。一句话总结，就是“给澳门一个机遇，创横琴一个奇迹”。
他进一步表示，在管理体制创新方面，方案最大的亮点就是把整个横琴岛划分为一个区域，实现分线管理，建立“共商共建共管共享”。其中又包括四个方面的亮点，一是整个横琴岛是一个特定的区域，二是实行分线管理，即“一线放开二线管住”，三是双方共同组建管理机构和执行机构，四是收益共享。这些既是创新亮点，也是合作意愿强的表现，“这些创新，是新中国成立以来，在区域合作的历史上第一次有类似的做法，体现了‘一国两制’的创新发展。”
王禹同时认为，作为丰富“一国两制”的新实践，方案最大突破就是保持“一国”之下，突破了“两制”原来的合作模式，丰富了“一国两制”的实践。粤澳深度合作区不是把横琴划给澳门管辖，也不是澳门大学横琴校区模式，由全国人大授权管理，而是共同开发、收益共享。对于澳门来说，合作区不是飞地，但更有飞地的功能，拓展了澳门自由港的虚拟空间和制度空间；同时扩大了澳门的经济多元发展空间、居民的居住空间、就业创业空间，丰富了澳门特色的“一国两制”。
“广东省长和澳门特首任双主任 赋予澳门参与合作区开发建设广泛权限”
澳门理工学院公共行政学教授娄胜华表示，总体方案亮点纷呈，如方案对横琴粤澳深度合作区发展的4个新定位，尤其是构建与澳门一体化高水平开放的新体系、健全粤澳共商共建共管共享的新体制。
“一直以来，支持澳门经济多元发展就是横琴与澳门合作的初心，但方案提出要构建和澳门一体化发展的新体系、健全粤澳共商共建共管共享新体制，这是新的突破点”，娄胜华表示，“总体方案”还有很多新措施来推进合作区的开放与建设，使澳门更好地融入内地发展，进一步延伸澳门的“一国两制”优势，即将澳门对外联系的优势与横琴的土地资源等优势结合，让澳门通过横琴粤澳深度合作区得到更好发展。
他认为，在健全粤澳共商共建共管共享方面，“总体方案”提出成立一个合作区管理委员会，这是一种新的管理模式、新的尝试。在目前港澳和内地合作的开发区里都没有过，而且澳门可以深度参与，实行广东省省长和澳门特首任双主任，赋予了澳门参与合作区开发建设的广泛权限，调动与增强了澳门参与合作区建设开发的动力、吸引力。
娄胜华还介绍了方案出台背景，称横琴开发已十余年，虽然也取得不少成绩，但对促进澳门产业多元发展，对吸引澳门居民在横琴就业创业居住，成效尚不是很明显，服务澳门的特征也不够明显。“方案”的发布，将促进横琴更加开放，并为澳门经济适度多元化提供新空间和新平台，为澳门居民生活就业提供新家园。
融合与发展
建议法律管辖问题“以属地管辖为主，加上属人管理”
“新的深度合作区管理机构的组建意义重大”，王禹表示，粤澳两地为什么要合作，合作的目的什么？这就必须要回到横琴开发的初心——为澳门的产业多元化发展创造条件。
他认为，深度合作区管理机构具有三个方面的重大意义。一是具有开创意义，两地区政府首脑分别担任新的管理机构负责人。二是探索意义，深度合作区是两种制度的结合。三是示范意义，为粤港澳大湾区建设和其他地区建设，提供了一种新的范本，如何做到两种制度共赢发展。
当谈到未来两种制度、两种法系如何在合作区内融合时，王禹称，未来最关键的还是两种制度怎么融合共赢发展。一是深度合作区要制定合作区条例，可能会涉及到一些对现行法律法规应用的问题。二是可能需要修编新的横琴总体发展规划，要对原来的规划进行调整。三是如何充分利用广东、珠海的立法权问题。
“融合的核心，还有就是法律的管辖问题，对此应该加以明确，是适用澳门的法律还是内地的法律？”王禹为此建议，可以采用“以属地管辖为主，加上属人管理”的灵活模式。涉及澳门因素的澳门管辖，涉及内地因素的由内地管辖，如果涉及内地因素和澳门因素的话，那么应该进行约定。
“粤澳两地在制度及生活习惯客观上存在差异，都需要双方磨合”
“最大的突破在于体制机制的突破”，娄胜华称，目前，澳门实行低税制以及“自由港”政策，资金、货物、信息等实行自由流动。横琴无论是在制度上还是具体政策上，开放程度显然不及澳门。如果把澳门的制度引入到横琴的粤澳深度合作区，不仅有利于促进横琴的发展，对中国未来的对外开放也具有促进作用。从这个意义上来讲，方案提出要构建与澳门一体化的高水平的开放体系。合作区在引进澳门的部分制度并取得成效后，未来可能会形成一种示范效应，带动其它地区的合作开放，推动大湾区和其它自贸区的发展。
“应该说，方案规定了一个总体的目标、方向和途径，但在具体落实的过程当中，我相信也会遇到不少挑战，需要双方磨合，共同跨越”，娄胜华称，《总体方案》提出的健全粤澳共商共建共管共享机制，需要澳门和广东省对目前执行的政策制度作对接。比如建立合作开发区，需要相关数据的跨境流动共享，目前还存在一定阻碍，有一部分数据处于相互隔离状态，此外，在促进跨境数据流通的同时，怎么保证数据的安全，这些都需要两地作进一步探讨。
他继续举例称，在居民生活细节方面，已经有人提出来，澳门目前用的插座采用欧盟标准，今后到合作区生活，电插座究竟是用内地标准还是用澳门的标准？当前粤澳两地在制度以及生活习惯上客观上存在差异，都需要双方磨合。
娄胜华为此建议，方案出台后，一方面要加强宣传，对粤澳两地的公务人员，参与合作区开发的企业员工与居民等做好宣传，培养合作意识、规则对接的意识；另一方面，必须在制度方面进一步融合，当前澳门执行的是澳门的制度，内地有内地的制度，未来在合作区将实行混合管理的模式，必须实现制度的对接，充分考虑哪些情况用澳门的制度去做，哪些要考虑到内地的情况，需要双方形成一种紧密协商机制。
未来的“红利”
“澳门要保持长久繁荣，就不能封闭式地发展”
“澳门的产业化相对单一，‘琴澳一体化’建设不仅有助于推动澳门产业多元化发展，对横琴来说，因为有中央给予的特殊的政策红利，未来可利用、可发展的空间还是很值得期待的”，陈端洪表示，近年来，横琴在产业政策、民生领域等多次发力，给予很多的政策红利，对于澳门青年来横琴安家就业确实有很大的吸引力。
不过，陈端洪同时指出，从澳门本身的实际情况来看，澳门的人口较少，人才有限，澳门自身的企业数量也有限，澳门要保持长久繁荣，就不能封闭式地发展，需要调整保护本地人的“度”，更开放的心态，吸引内地、香港以及国际上的资金、技术、人才等，开放式吸纳高科技、金融、中医药等产业，教育领域根据产业需要培养相应的人才。
“横琴将成为澳门青年融入湾区、内地‘第一站’”
娄胜华称，相对来说，澳门青年对内地的民情以及政策，并不是很熟悉，随着合作区的建设，澳门青年今后可以将横琴作为融入湾区、融入内地的第一站，即先在横琴创业、就业，积累一定的经验以后，再进入大湾区其他地区及内地发展。因此，“总体方案”提出，高水平打造横琴澳门青年创业谷、中葡青年创新创业基地等一批新的吸引澳门青年创业就业的载体，无疑是有利于澳门青年在横琴创业、就业的。
娄胜华表示，一直以来，由于澳门的个人所得税（职业税）相对较低，内地个人所得税相对较高，这成为影响澳门居民、澳门青年到内地创业、就业一个非常重要的障碍。随着方案明确，到合作区工作的澳门居民，个人所得税负超过澳门的部分予以免征，这将大大增强澳门青年到横琴就业、创业的吸引力。
“希望澳门也能将面向本地青年就业创业的扶持和鼓励措施，在合作区延伸使用”，娄胜华建议，澳门青年创业，可以享受澳门特区政府的启动资金，政府的优惠甚至是无息贷款，这些措施如能延伸到合作区使用，将进一步推动、吸引澳门青年融入横琴及大湾区发展。
