造林工人在悬崖植树。宜川县林业局供图
渭河西安城市段雁翅坝旧照，2008年拍摄。
渭河西安城市段雁翅坝，2019年8月27日拍摄。西安市渭河生态管理中心供图
黄河流域生态保护和高质量发展被列为重大国家战略。7月20日至7月23日，由全国人大常委会办公厅牵头举办的中华环保世纪行2021年宣传活动在陕西进行，今年活动的主题为“贯彻习近平法治思想 加强黄河保护立法”。今年4月底，《黄河保护立法草案(征求意见稿)》正式公布，开展黄河保护立法，在黄河治理历史上是第一次。目前，黄河保护法草案也已列入全国人大常委会2021年度立法工作计划。近年来，陕西在保护黄河方面有哪些成果？流域保护为什么需要上升到法律高度？南都记者跟随中华环保世纪行采访团进行了实地采访。
黄河治理样本：
支流渭河的10年、亚洲都市景观奖
在黄河生态环境保护和流域治理方面，陕西具有一定的典型性。
渭河是黄河的第一大支流，渭河流域生态保护和修复对保护黄河至关重要。渭河全长818公里，陕西境内河流长512公里，流经宝鸡、咸阳、西安等地，最终在渭南市潼关县汇入黄河。20世纪80年代起，由于产业集聚、人口集中，污染物排放强度高、总量大，渭河受到严重污染。资料显示，渭河曾一度接纳了陕西全省78%的工业废水和86%的生活污水，长期以重度污染的劣Ⅴ类水质为主。
南都记者在西安、渭南等地了解到，近年来，陕西省在渭河流域综合治理和生态保护方面取得显著成果，渭河水质持续改善，达到近20年来最好水平，渭河生态区成为全国最大的河流生态公园。
2010年，陕西省委、省政府作出在“十二五”期间全线综合整治渭河的部署，要求通过加宽堤防、疏浚河道、整治河滩、水量调度、绿化治污、开发利用，实现渭河“洪畅、堤固、水清、岸绿、景美”的目标。
2011年2月17日，渭河综合治理工程全面开工。西安市水务局官网显示，到2015年7月，渭河治理主体工程建成，累计完成投资215亿元，建成630公里堤防、5条支流蓄滞洪区和3条支流防倒灌工程、生态湿地及水面景观等15万亩。
2016年，陕西省决定设立渭河生态区。经过3年建设，投入45亿元，实施滩面治理、水面景观及水生态修复约30万亩。
此外，依托渭河综合治理成果，“800里秦川渭河沿岸全民健身长廊”基本建成，健身长廊西起宝鸡市，东至渭南市渭河入黄口，以健身园、全民健身中心、健身设施为主要形式，包括24个全民健身中心（园区）、19个运动公园、99个全民健身活动站点，各类体育健身场地及器材达13945个（件）。
今年五一前夕，西安市“三河一山”绿道开通，绿道以浐灞河、渭河、沣河已建成的堤顶路和S107环山旅游路为基础，建设了一条集骑行、步行、观光、休闲等多功能为一体的生态慢行系统。
南都记者在渭河与其支流沣河交汇处看到，这里新建的沣河全指标水质自动监测站，24小时自动取样，监测沣河入渭断面水质。据陕西省环境保护公司总经理王团安介绍，沣河水质在2019年、2020年连续两年，保持在地表水二类，优于考核目标，较2016年提高两个水质类别。王团安回忆，七八年前，监测站所在的沣河岸边都是垃圾，水质差到无法称之为河，更像排污沟。
如今，沣河入渭已经成为陕西西咸新区的重点生态景观节点，被称为沣河金湾，由于其融合了大地景观、郊野风貌、田园特色的独特景致，在2020年被授予“亚洲都市景观奖”。
“法治引领保障”：
75部法规，最严的监管
渭河综合治理的成效，不仅得益于当地生态优先的理念，更离不开严密的法治保障和严格的监管制度。
陕西省人大常委会副主任刘小燕用“法治引领保障”来形容省人大在流域保护方面发挥的作用。据介绍，本届人大已经制定修改省封山禁牧条例、河道管理条例、实施防沙治沙法办法、大气污染防治条例、固体废物污染环境防治条例等法规20件。
其中，聚焦“水”的治理，陕西省人大已经修订省饮用水水源保护条例、修正水土保持条例，加强统筹指导、审查批准了榆林市无定河流域、延安市延河流域水污染防治条例和榆林、西安等市节约用水条例，正在修订黄河最大支流——渭河流域保护治理条例，在控水方面划下红线，在法规中建立最严格的水资源保护利用制度。
据统计，陕西省目前涉及黄河流域生态保护和高质量发展的法规有75部。其中，省级地方性法规32部，设区的市地方性法规43部。
此外，维护流域治理成果离不开严格的监管。据西安市生态环境局督察专员赵学功介绍，追责问责制度十分重要。
2020年9月，西安市印发“坚决打赢蓝天、碧水、净土、青山四大保卫战”的相关方案。在方案中明确提到，各区县、开发区应进一步加大对环境违法问题的查处力度，凡因查处不到位而被市级相关部门处罚的案件，严格落实“一单两罚”制度，依据市级部门处罚额度对责任主体所在区县政府、开发区管委会实施等额财政惩处。
处罚结果由市生态委办公室每月汇总至市级相关部门，并抄送市财政局。市财政局依据市生态委办公室年度核算结果，每年年底通过市区财力结算，对相关区县、开发区奖惩资金进行统一清算。
目前“一单两罚”制度仍在延续，赵学功说，从去年到今年7月，处罚金额已达3.25亿元。此外，对治理不力的区、县，生态环境局还会对主要党政领导进行约谈。
渭河流域治理也得到当地百姓的支持和好评。
西安市渭河生态管理中心工作人员王宜军介绍，渭河综合工程治理的实施极大改善了沿渭周边的生态环境，发挥出了显著的防洪效益、生态效益、社会效益和经济效益。沿河绿道可以承揽自行车比赛、马拉松比赛等商业赛事，也成为西安市民平时休闲观光的重要场所之一。
全国人大代表方兰：
立法保护黄河十分必要且迫切
“渭河不仅在长度、流域、流量面积上都是黄河的最大支流，而且在水土保持、泥沙防治、下游防洪等方面与整个黄河流域相似，因而渭河流域是黄河流域的缩影。”陕西省人大法工委法规三处处长王雅丽说。
在长期关注黄河问题的全国人大代表方兰看来，立法对黄河尤为重要，她来自陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院，曾在全国两会上提交黄河保护法立法的议案。
方兰告诉南都记者，黄河流域最突出的问题在于水资源短缺。黄河水资源总量仅占全国的2%，却养育着全国12%的人口，灌溉着全国15%的耕地，人均占有量仅为全国平均水平的27%。“如果想要在这种格局下，让整个黄河流域可持续发展，那么为黄河立法就十分必要而且迫切。”方兰说，“如果任由黄河长期处在无序开发的状态，那么这条河流很有可能会在将来失去生命力。”
方兰回忆，在上世纪八九十年代，由于黄河上游用水过多，在下游的山东省，黄河常出现断流。“河流的生命力就在于奔腾不息，这样它才有自净能力，如果河流断流，那整个生态系统都会受到影响。”
从黄河流域生态保护的角度出发，立法也刻不容缓。“现在，一些地方还可能会为了经济发展，降低环保标准，这需要借助法律的强制手段进行规范或禁止。”方兰说。
为特定河流流域立法在我国已有先例。2020年12月26日，历经三审，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过了长江保护法。该法已于今年3月1日开始施行。随着黄河保护立法提上日程，中国将迎来第二部关于特定河流流域的国家法律。
值得一提的是，由于国家层面难以为每个流域专门立法，目前，中国首个地方流域共同立法已于7月1日开始施行，由云南、贵州、四川三省人大常委会联动，以“决定”加“条例”的创新方式，共同立法保护赤水河流域。
南都记者注意到，今后，共同立法进行流域保护将不是个案。
7月上旬，有媒体报道，四川、重庆两省市人大常委会已经就嘉陵江流域生态环境保护开展协同立法。7月27日，吉林省白山市、通化市和辽宁省桓仁满族自治县、宽甸满族自治县两省四地跨区域协同立法，制定了浑江流域水环境保护条例。
黄河保护立法最新进展：
草案进入征求意见和修改阶段
在黄河保护法草案公开征求意见前，全国人大常委会委员长栗战书于4月13日在西安专门召开黄河保护立法座谈会。栗战书强调，黄河保护立法要围绕“水”这条“线”和“流域”这个“面”，为自然生态的永久平衡、为自然资源的永续利用、为人民群众的永世安宁提供法律支持。
栗战书指出，要突出生态保护修复；突出流域生态环境保护规划，落实生态环境空间管控；突出全流域水资源节约集约利用；突出污染系统治理；突出水沙调控这个重点；突出流域生态环境风险管控。
方兰作为全国人大代表受邀参加了这场座谈会。她向南都记者谈道，生态补偿机制是一个比较良性的机制。
黄河保护立法草案征求意见以来，也引发了生态环境、立法等领域的专家学者以及一线生态环境保护工作者的关注。有专家学者呼吁，黄河保护法应更关注黄河的生态安全，对水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等已经有所涉及的内容不必重复。
此外，专家还建议，应当强化环境影响评价在黄河保护中的作用，将黄河生态用水纳入刚性约束，高度重视黄河的生物多样性保护，在黄河保护法中真正落实损害担责原则，应协调好黄河保护法与其他相关法律的关系等。
据悉，目前法律草案已进入征求意见和修改阶段，接下来经国务院审议后将提请全国人大常委会审议。
硬核治沙
悬崖上植树 淤地坝建粮仓
陕西用20年让延安段黄河变清
7月22日至23日，南都记者跟随中华环保世纪行采访团赴延安市宜川、延川、吴起三县，20多年来，这三地通过植树、建淤地坝、退耕还林等措施，有效治理了当地水土流失状况，成为陕西省的生态环境保护样本。
植树造林：在悬崖峭壁上造林
近年来，秦晋峡谷是宜川县的重点绿化区域。该地区山势陡峭、土层浅薄、土壤贫瘠、风力较大、降水较少、兔害严重，造林条件困难。宜川县因地制宜，科学规划，设计出一套“砌垒石坑、回填客土、栽植大苗、引水浇灌”的造林方式，突破了石质山地无法实施人工造林的局限。
7月22日，南都记者在宜川县秦晋峡谷椿树峁石坑客土造林示范点探访悬崖造林现场。
县林业局副局长郝云峰介绍，通过“砌垒石坑”，解决了35度斜坡留不住土的问题；“回填客土”是指植树所用的土从周围或别处调配，解决了峭壁土层浅薄的问题，同时在填土过程中加入肥料，改善贫瘠的土壤；“栽植大苗”是指栽种1.5米高以上的大苗，避免矮小的树苗被野兔吃光；“深栽深埋”可以确保树苗经受住大风；“引水浇灌”则是为了应对当地干旱的气候。
然而在陡峭的山地种植树木并非易事，已经从事植树10余年的专业造林队队长王小红提到，在悬崖植树需要把人和树都用绳子吊至植树点，有时高度会达到10多米。如今，宜川县已经有8支专业造林队，他们掌握技术、经验丰富，成为当地绿化的“主力军”。
建淤地坝：成百姓的“粮囤子”
延安市延川县地处陕北黄土丘陵残塬沟壑区，水土流失面积占全县总面积的95%以上，是黄河中上游水土流失重点区域。近年来，延川县为改善黄河流域水土流失，开展了小流域综合治理、坝系建设、退耕还林等重点项目。其中，淤地坝被认为是黄土高原地区水土保持的关键措施。
淤地坝将携带泥沙的河水拦截，等待泥沙沉积后，把清水引入河道。沉积的泥沙逐年增多，变成了人造小平原，被称为坝地。坝地由小流域坡面上流失下来的表土层淤积而成，含有大量的牲畜粪便、枯枝落叶等有机质，土壤肥沃，水分充足，抗旱能力强，是高产稳产的基本农田。
据黄河水利委员会绥德水土保持试验站实测资料，坝地土壤含水量是坡耕地的1.86倍。据调查，坝地粮食产量是梯田的2至3倍，是坡耕地的5至8倍，1亩坝地可促进5到10亩坡耕地退耕。这样，淤地坝不仅从源头上封堵了向黄河下游输送泥沙的通道，还增加了农田面积，改善了生态环境。淤地坝因此被群众称为“粮囤子”“钱袋子”“聚宝盆”。
全国退耕还林第一县：用20多年实现由黄变绿
吴起县被称为全国退耕还林第一县。据统计，与1997年相比，目前全县的森林覆盖率由8.4%提高到20.3%，林草覆盖度由19.2%提高到72.9%。土壤年侵蚀模数由1997年的每平方公里1.53万吨下降到目前的0.5万吨。
7月23日，南都记者参观了吴起县退耕还林展览馆。总结吴起县多年退耕还林的经验，可以看出，政策引导、科技支撑和资金补贴起到了关键作用。
首先，吴起县较早确立了退耕还林的政策。早在1988年，吴起县就决定实行封山禁牧。开始实施退耕还林之后，县、乡、村主要领导挂帅，主管领导具体负责，从落实地块、作业设计、育苗、预整地、造林、管护到自检自查都分工明确，环环相扣。
在实施退耕还林过程中，吴起县始终重视科技的力量。比如，请北林大等10所大专院校作为技术支撑单位，邀请院校专家、学者为技术骨干培训讲课；在施工过程中，制定了整地质量不达标、技术人员不在场、树种不合格的“三不栽”制度，对退耕、整地、检苗、抚育管护等各个环节进行科学规范。
同时，退耕还林补助资金也极大提高了村民植树造林的积极性。最初，农民按面积承包耕地或荒山，在专业人员的指导下植树，一年后所栽种的树木成活率超过85%，就算通过验收，可以拿到政府的补助金。
吴起县提供的资料显示，截至2020年底，全县共完成国家退耕还林计划面积202.46万亩，累计兑现退耕还林补助资金23亿元，有两万多户、超过10万人享受政策，户均领取补助资金10万余元，人均领取补助资金21816元。
经过20多年的治理，吴起县实现了由黄变绿。 采写：南都见习记者 宋凌燕
