中国财政科学研究院院长刘尚希。 南都记者 林方舟 摄
“十四五”规划编制工作正在全速推进，未来5年中国这艘大船的航行方向是当下社会各界关注的焦点。9月5日，中国财政科学研究院院长刘尚希就“十四五”规划等当下热点经济议题接受南都记者专访。
刘尚希8月24日受邀参加在中南海举办的经济社会领域专家座谈会，为“十四五”规划编制建言献策。他在会上提交了关于构建公共风险管理机制，提升我国可持续发展能力的书面发言，建议在所有政策和改革方案出台前，增加公共风险评估的强制性程序，以最大程度地避免出错可能导致的风险。
对于以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，刘尚希认为内循环是目的，而外循环是手段。我国消费占GDP的比例仍较低，反映出国民享受发展成果的程度仍不足。他表示，发展的根本目的是提高人民生活水平和自主发展能力，而不是经济增速的数字。
为实现新发展格局，刘尚希建议实施就业驱动的内需扩大战略。从就业的充分性、稳定性、平等性三个方面入手，提升就业质量，在供给和需求之间形成有效循环。
“十四五”是承前启后的重要时期，我国在实现第一个百年奋斗目标之后，即将向第二个百年奋斗目标进军。刘尚希认为，在当今世界正经历百年未有之大变局背景下，“十四五”主题不应像过去强调的高增速，而是要提升可持续发展的能力。避免落入中等收入陷阱，产生发展危机。
今年的部分财政政策可能会延续到明年
南都：日前在中南海召开的经济社会领域专家座谈会上，你提交了什么书面发言？
刘尚希：我提交的书面发言是关于构建公共风险管理机制，提升我国自主发展能力的问题。如果没有风险意识，我们看到的都是已经暴露出来的问题，而难以发现潜在的危险。这样会导致我们不断按下葫芦浮起瓢，总是在应急行动。当按下一个葫芦浮起一个瓢时，应急还是有效的，但当按下一个葫芦浮起好几个瓢时，应急的效果就大打折扣了。
我认为，我们的决策观念应该更强调风险意识，一方面要识别短期和中长期的风险，另一方面要看到决策自身也有可能带来风险。所以我建议，在所有政策、改革方案出台前，特别是对一些大型项目，都要增加一道公共风险评估的强制性程序，以最大程度地避免出错导致的公共风险。
南都：你的研究领域主要是财政，为何选择提出一个公共管理的建议？
刘尚希：这其实不单纯是一个公共管理的问题，而是一个发展能力问题。在微观领域，长期来人们只把风险当作一个管理的问题，而现在，风险事关可持续发展的能力。人类社会已到了一个风险社会，不确定性越来越大，发展的能力越来越集中反映在防范公共风险构建确定性的能力上。简要地说，发展能力就是构建新的确定性的能力。在这种情况下，如果我们对风险问题没有认识，在认知方法上没有改进，还是按照传统工业社会下所构建的那种确定性去思考问题，可能就会觉察不到发展的危机。
我们能看得多远，取决于我们的认知水平。不同于物理空间，人眼看到什么就是什么，对经济社会的观察取决于人的认知框架。如果认知框架是错的，看到的东西也会是扭曲的，或者根本看不见。这个世界的本质就是不确定的，维持人类生存、发展的确定性要靠我们去构建。如果人们没有规避风险的理性和意识，像动物一样依靠本能应对风险，还怎么去构建这种确定性呢？
南都：提到风险，你一直呼吁警惕地方政府债务风险。今年新增“直达市县基层、直接惠企利民”的2万亿财政资金对缓解地方财政压力起到多大的效果？
刘尚希：目前基层财政运转也存在较大的不确定性，在疫情冲击下，收入减少，支出增加，还有2.5万亿降税降费的压力，地方财政面临较大风险。为此中央提出地方“三保”（保基本民生、保工资、保运转），只有保住地方政府的财政，才能稳住大局。今年2万亿“两直”财政资金大大缓解了地方财政压力，但接下来还要看疫情形势和经济复苏的情况。目前看来，疫情短期内不会结束，所以短期的政策可能会延长，今年采取的一些财政政策很可能会延续到明年。
内循环是目的，外循环是手段
南都：关于以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，目前许多专家学者都在研究和阐释，你对此有何观点？
刘尚希：内外两个循环是目的和手段的关系，内循环是目的，而外循环是手段，要以外循环服务内循环。比如提高人民生活水平，提高消费占GDP的比例，实际上反映国民享受发展成果的程度，如果消费率过低，人民生活水平提高太慢，那发展到底是为了什么？如果发展只为了经济增长速度，只为了创造财富，而本国的国民没有充分享受到发展的成果，这无疑是有偏差的。
在过去以外循环为主体的发展格局下，我国给全球提供了很多福利，而从消费占GDP比例这个角度来衡量的话，国民在享受发展成果上实际上是不足的。内循环为主体意味着发展的成果要更多用来提高人民生活水平，提升人民自主发展的能力。所以，参与全球化过程的外循环应作为手段，目的是服务内循环。两者的关系不能搞颠倒，也不能搞对立。
南都：形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要重点进行哪些方面的改革？
刘尚希：要实施就业驱动的内需扩大战略，规划、改革和政策要围绕就业来做文章。这实际上就是我们反复强调的人民至上、以人民为中心的发展。因此所有的改革、政策，都要围绕怎样促进就业状态的改善，包括怎么样更充分、更平等、更稳定地就业，提升就业质量。不仅关注这一代人，还有下一代人和老年人。
就业是供给与需求之间有效循环的连接点
南都：为什么你提出的内需扩大战略是以就业为驱动？
刘尚希：习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上提出，供给创造需求、需求拉动供给，相互推动。供给与需求的连接点就在就业，供给质量能不能提升，需求能不能扩大均取决于就业。这里的就业既包括具备劳动关系的雇佣就业，也包括非雇佣即自我就业，比如个体工商户、微型企业以及各种灵活就业等，自我就业目前已经占到我国城镇就业的一半，尤其在数字经济背景下，自我灵活的就业形态越来越多。所以讨论就业问题不能只看雇佣就业，更应看到大量的自我就业。
十多年前，我就提出了“就业状态”的概念，根据就业是否充分、就业是否稳定、就业是否平等三个维度来判断就业状态。比如在就业中有社会身份的问题，本地人、外地人，城市人、农民工，体制内、体制外的就业不平等，都会影响就业状态。再如城镇化的进程，我们更多的是土地城镇化，而人的城镇化是不充分的，所以导致2亿多农民工处于漂移的状态，这意味着他们的就业是不稳定的，也是不平等的。因此，农民工的劳动技能无法得到积累提升，收入水平也不能提高。对企业来说，不停地招工和培训也增加了成本。目前我们在城市化的统计里，包含了这部分流动的2亿多农民工，但是由于户籍的不同，这个庞大群体很难享受同城待遇，导致出现了群体性的不平等，进而使贫富差距拉大，内需不足，社会总需求缩小，需求和供给之间的循环就会出现严重的障碍。此外，这种现象还会导致社会阶层固化，社会也会出现不稳定。
所以构建“双循环”的新发展格局，最重要的就是从就业状态的角度去推动就业质量提升。进一步说，就是从就业的充分性、稳定性、平等性入手，来提升就业质量，这样才能真正在国内供给和需求之间形成有效循环，使内循环逐渐扩大成为主体。也只有这样，才能提升我国在全球资源配置中的能力，以及自我发展能力。
哪怕发展慢一点，但是一定要可持续
南都：中长期的发展规划对我国而言有什么意义？在你的研究领域，“十四五”规划编制有哪些重点？你有何建议？
刘尚希：未来是充满不确定性的，新冠疫情深刻改变了人类社会的发展轨迹，人类又面临着国际政治危机，从这个角度理解，5年规划就是试图构建未来5年我国发展的确定性，这已经成为治国理政的一种基本方式。
所以，我认为“十四五”主题不应像过去强调的高速发展、平稳发展，而是要提升可持续发展的能力，哪怕发展慢一点也没关系，但是一定要可持续，以避免发展的危机。发展的危机与经济运行的危机不同，经济运行的危机是一种波动起伏，而发展的危机意味着发展可能中断，或意味着落入中等收入陷阱，再也起不来了。发达国家其实都是伴随着危机走过来的，但那些危机都是经济运行的危机，并没有成为发展的危机。但是在有些南美国家，运行的危机转化成了发展的危机，从此就一蹶不振。这种可持续发展的能力不是天上掉下来的，要通过我们的努力去构建。
采写：南都记者 林方舟 发自北京
