“我对侵害公民信息的违法行为深感悔恨，真诚地向受害公民及家庭说声对不起。”8月25日，“正义网”网站公开的三封致歉信引发关注，三名信件当事人来自同一起侵犯公民个人信息案件。
身处大数据时代，个人信息泄露事件频发，个人信息保护和维权难更成为普遍议题，检察机关正试图破解这一难题。
上述案件中，三名侵权人为收回贷款，采取泄露借款人信息、软暴力催收的方式威胁借款人，而当事人之所以会公开道歉，正因为当地检察机关对其提起了民事公益诉讼。
有律师对此表示，在侵犯个人信息案件中，由检察机关发起公益诉讼，代表所有被侵权主体控诉起诉侵权者，可以对侵权人作出更严厉的判决，给予侵权者震慑。
南都记者梳理公开报道发现，为保护公民个人信息安全，去年以来，包括广东、江苏、浙江、上海在内的14省份检察机关陆续探索将个人信息保护纳入公益诉讼范围。
个人信息侵权泛滥鲜有维权
检察机关出手
三封公开致歉信源于一起网贷公司泄露用户信息案件。
2018年8月10日，黄某、张某等六人注册成立“南京协利网络科技有限公司”，研发并运营“我享借”、“小蟹钱”等网络贷款App，从事网上放贷业务。为确保债务的正常回收，黄某等人与非法经营催收业务的雷某签订借款催收协议，并将逾期借款人信息推送给雷某公司，由雷某的公司采取辱骂、威胁、短信轰炸等“软暴力”手段对借款人进行催收。
甘肃省酒泉市瓜州县检察院认为，黄某等人的行为涉嫌侵犯公民个人信息罪的同时，还侵害了公共利益，因此向瓜州县人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，要求黄某等三人承担相应的民事侵权责任，其中一项即“在国家级媒体上进行赔礼道歉”。
北京清律律师事务所首席合伙人熊定中长期办理个人信息保护相关案件，他告诉南都，根据《侵权责任法》规定，赔礼道歉是侵权责任承担方式之一，也是《侵权责任法》独有的责任承担方式。
当前，个人信息安全及泄露问题被广泛关注。《个人信息安全年度报告（2019）》显示，95%受访者曾遭遇个人信息泄露。
江苏省南京市人民检察院检察官陶国中等人在《将侵害公民个人信息安全纳入公益诉讼保护领域探讨研究》一文中提及，从南京检察机关办理的涉侵害公民个人信息安全的刑事案件中可见，被窃取倒卖的公民个人信息涉及银行、民航、快递、保险等10余个行业。此类案件行为人多承担自由刑和罚金的处罚，但对侵害后果尚缺乏有效弥补手段。
与侵害个人信息安全案件多发形成对比的是，被侵权的个人却鲜少选择起诉的方式维护自身权益。
谈及个人鲜少维权的原因，熊定中认为，侵犯公民个人信息案件呈现个体侵权度低、覆盖面广的特点。如上述案件中，网贷公司将公民个人信息卖给催收公司，使公民遭受不同程度的软暴力，相对较轻，起诉所获赔偿额可能不高，公民个人起诉意愿并不高，而个人“少诉”也易导致纵容犯罪的后果。
上述案件采取了另一种可行的路径：由检察机关作为社会公益的代表，提起个人信息保护公益诉讼。
在熊定中看来，这种尝试值得肯定：“中国没有明确的集体诉讼概念，在侵犯个人信息案件中，由检察机关发起诉讼，代表所有被侵权主体控诉起诉侵权者，指向的是侵权行为本身，法院也会综合对公共利益的损害作出相对严厉的判决，以给予侵权者震慑。”
也有观点对此表示，与个人提起诉讼维权相比，民事公益诉讼能解决个人诉讼维权面临的成本高难题，还可以通过大范围的赔偿、公开赔礼道歉等，提高侵犯个人信息者的违法成本，有效遏制违法收集、使用个人信息等不法行为。
首案背后：
“顺序之差”的方针转变
去年，深圳一起“500元买7万余条公民个人信息”的案件曾引发关注。
2019年8月，王某通过聊天软件花费500元购买7万余条公民个人信息，经分类整理好后，根据不同人群需求在多个QQ群按一条信息1元钱价格卖给他人，同年9月，王某以3500元价格将部分信息卖给其QQ好友。
该案由深圳市龙华区检察院审查起诉，在无相应机关或组织提起民事公益诉讼的情形下，龙华区检察院依法提起刑事附带民事公益诉讼，要求王某按非法获利数额进行赔偿，并限期在国家级新闻媒体上公开赔礼道歉。
该案也是广东省首宗个人信息保护领域的公益诉讼案件。
谈及提起公益诉讼的原因，龙华区检察院第四检察部负责人王斐斐告诉南都记者，去年下半年检察机关走访街道时，就有人大代表和社区网格员提到当前公民个人信息泄露导致的电信诈骗案件频发，“普通公民的手机号码、住址、身份信息都处在透明化的状态，对人身或财产造成很大风险”。鉴于检察公益诉讼已经全面推开，有人大代表专门建议，能否专门从公益诉讼角度采取措施，改善公民个人信息“裸奔”现状。
为此，龙华区检察院研究后认为，可以从在办的侵犯公民个人信息刑事案件中寻找一起证据充分、条理清晰的案件“破冰”。
为慎重起见，龙华区检察院还专门组织了一场由分管院领导主持并参加的讨论会。王斐斐回忆，与会人员普遍认为，新领域的探索值得尝试。去年最高检层面提出要进行公益诉讼新领域探索，探索方式的表述也由“稳妥、积极”变为“积极、稳妥”，两词顺序的改变让检察官看到指导方针的转变。“这个信号是非常清晰的，大家认为这是鼓励我们基层检察院去创新和开拓，对具有普遍性的典型民生问题可以尝试采取公益诉讼。”
在呈报深圳市人民检察院审批，并最终经广东省人民检察院同意后，龙华区检察院决定立案。
王斐斐认为，检察机关对侵犯公民个人信息的案件提起刑事附带民事公益诉讼，可以增强对侵权人的惩治力度，在刑事制裁的基础上增加民事责任追究。
探索
多地将个人信息保护纳入公益诉讼
由检察机关作为公共利益的代表，就侵犯个人信息行为提起公益诉讼已有探索。
南都记者梳理公开报道发现，去年以来，包括广东、江苏、浙江、上海在内的14省份检察机关陆续探索将个人信息保护纳入公益诉讼范围。
例如，去年12月13日，山东菏泽牡丹区人民检察院对高某等4人侵犯公民个人信息的行为提起刑事附带民事公益诉讼，这在该省尚属首例。该案涉案人员利用做软件开发的便利，从App后台获取大量公民个人信息，以每条0.3-0.5元不等的价格出售几十万条公民个人信息，对公民权益造成巨大侵害。
不仅如此，安徽、浙江等地检察机关还专门探索将侵犯未成年人个人信息案件纳入公益诉讼。
“学生作为特殊的消费者群体需要多方保护，未成年人的个人信息泄露极易让其处在被侵害的风险之中，比如被拐卖、被实施诈骗、被实施网络侵害等。”浙江省余姚市检察院相关负责人认为，在未成年人个人信息保护方面，市场监管部门、教育部门应给予相应支持。
为此，浙江省余姚市检察院在办理一起培训机构侵犯未成年人信息案件中，向市场监督管理局发出检察建议，还与市教育局就学生信息安全保护途径等问题进行专门研讨。
此外，河北、河南、湖北、云南、广西、陕西、辽宁等省级人大常委会还通过专项决定将公民个人信息保护纳入检察公益诉讼范围。
例如，2019年7月26日，湖北省人大常委会审议通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，授权检察机关可以在电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域探索开展公益诉讼工作。今年3月27日，陕西省第十三届人大常委会第十六次会议表决通过的检察公益诉讼相关决定中，也将“个人信息安全”纳入检察机关公益诉讼范围。
困境
立法缺失：“个人信息保护”未明确纳入公益诉讼
由检察机关就公民个人信息保护提起公益诉讼有何依据？
南都记者了解到，检察公益诉讼是公益之诉，检察机关以公益代表人身份提起公益诉讼，保护国家利益或社会公共利益。
2015年7月1日，《检察机关提起公益诉讼试点方案》首次明确行政公益诉讼包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，民事公益诉讼包括生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，二者均有“等”字的兜底表述。
此后，《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《英雄烈士保护法》陆续确立了当前检察公益诉讼的范围，在明确列举的公益诉讼中新增“英烈保护”。
随着各类危害公共利益案件频发，探索新领域公益诉讼成为检察机关改革的一项内容，越来越多“等”外公益诉讼案件进入公众视野。但截至目前，“个人信息保护”尚未明确列入公益诉讼相关法律中。
不过，最高检层面也曾多次作出部署。
今年的全国检察长会议提出：“要积极办理群众反映强烈的安全生产、未成年人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益诉讼案件，为完善立法提供实践依据。”
最高人民检察院副检察长张雪樵在今年全国“两会”期间接受南都专访时介绍，最高检正在联合相关单位着手对安全生产、文物和文化遗产、互联网公民信息等领域探索公益诉讼实践。
在王斐斐看来，《宪法》第134条明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，相比于英美法系的当事人主义，由具有根本法效力的宪法确立检察机关的法律监督地位，使得检察机关提起公益诉讼、履行公益保护职能更具权威性。
同时，王斐斐还认为，当前关于个人信息保护力度尚不充分，也没有个人信息公益保护的法律规定，由检察机关率先破冰开展个人信息公益诉讼保护，能充分发挥检察机关法律监督的公权力优势，更好地督促行政机关履行个人信息保护职责，并进一步带动公益团体等其他社会组织发挥个人信息保护功能。
建议
个人信息侵权案件引入惩罚性赔偿
有不少检察官发现，在当前立法依据不足的情形下，个人信息保护公益诉讼案件中仍面临诸多问题，“侵犯个人信息安全”案件范围不明即是其中之一。
最高人民检察院曾于2018年发布检察公益诉讼十大典型案例，浙江省宁波市一起“骚扰电话”整治案位列其中。宁波市海曙区检察院在履职中发现，广告推销电话扰民损害了不特定多数人的利益，相关问卷调查结果显示，90%的受访者认为广告推销电话已成为“骚扰电话”，对居民正常生活和工作产生较大影响，侵犯公众利益。
但宁波市通信管理部门认为“骚扰电话”定义不明，没有积极履职。海曙区检察院邀请多位法学专家进行研讨论证，一致认为“骚扰电话”应当属于《行政诉讼法》规定的行政公益诉讼的范围。为此，海曙区检察院向宁波市通信管理局发出检察建议，要求该局采取有效措施加以制止。
今年全国“两会”审议通过的民法典中，对隐私权和个人信息保护作出规定，这也被业界认为是为检察机关“等外”探索提供部分依据。
“从个人信息含义可知，其内容覆盖面极其广泛，涉及的主体众多，如电信运营商、银行、医院、网购平台、交友软件，随着大数据时代的发展，能识别特定自然人的信息将会越来越多，个人信息被侵犯越发严重，但由被害人个体提起公益诉讼成本太高，因此有必要由检察机关通过公益诉讼督促行政监管部门履职或提起民事公益诉讼。”王斐斐称。
为完善个人信息保护检察公益诉讼，西南政法大学经济法学院副教授吴太轩建议，应通过出台司法解释、工作规定等方式，对行政公益诉讼范围进行扩张解释，并且针对扩张领域内何种条件下才能启动行政公益诉讼程序作出进一步说明。其次，最高法、最高检还可以通过发布典型案例、指导案例的形式间接认可行政公益诉讼在个人信息保护及其他领域的合理适用。
王斐斐建议，立法机关在制定个人信息保护法时，可以积极吸收德国和台湾地区关于个人信息的法律保护内容。将检察公益诉讼引入个人信息保护立法，强化顶层设计。
除刑事处罚外，王斐斐建议，要尽可能通过民事手段，使公民信息权益恢复到个人信息被非法采集利用前的状态，或者消除进一步侵权风险。如由检察机关提出关闭涉案网站、注销涉案QQ号、删除公民有关个人信息等诉讼请求，依法合理采取恰当诉讼请求。此外，在制定个人信息保护法时确立惩罚性赔偿作为个人信息侵权的责任承担方式，增强侵权主体的违法成本。
“当前互联网信息安全存在法律授权不足，存在违法成本低廉、隐蔽性高、很难被察觉，侵害行为多样化、电子化，电子数据取证难度大等问题。”最高人民检察院公益诉讼检察厅厅长胡卫列介绍，最高检将加强典型个案探索，推动互联网信息安全等领域纳入法定范围。加强与刑事检察部门、公安机关以及网络监管行政机关的协作配合，提高公益线索发现能力。借助“外脑”，提升电子证据取证能力。同时，规范取证程序和标准，确保证据效力。
各国经验
检察公益诉讼属通行做法
南都记者关注到，对个人信息进行立法保护已成为世界范围内的普遍性实践，如欧盟《一般数据保护法》、德国《联邦数据保护法》、台湾地区《个人资料保护法》和美国《电子通讯隐私法》。
虽各个国家和地区检察机关的法律地位和职能属性不同，但检察机关为维护国家和社会公共利益而提起诉讼也基本属于通行做法，其中包括对个人信息进行检察公益诉讼保护。
2019年全国“两会”期间，全国人大发言人曾透露中国首部个人信息保护法已在制定当中，相关进展一直备受瞩目。今年5月14日，全国人大常委会法工委有关负责人透露，个人信息保护法正在研究起草中，目前草案稿已经形成。
采写：南都记者 刘嫚 发自北京
