↑昨日，南都数字经济治理论坛第三期数字竞争与反垄断研讨暨报告发布会在北京举行。
一场史无前例的科技反垄断热潮正在全球范围内掀起，以谷歌、苹果、Facebook、亚马逊(下称“GAFA”)为代表的科技巨头身处这场风暴中心。
昨日，南都个人信息保护研究中心反垄断课题组联合武汉大学知识产权与竞争法研究所共同发布了《科技反垄断浪潮观察报告》(下称《报告》)，从GAFA遭遇的反垄断调查出发，探讨如何破解数字经济的竞争难题。四大科技巨头中，谁家遭遇的反垄断调查和缴纳的罚款最多，海外反垄断监管部门如何“多管齐下”加强监管，四大科技巨头又是如何应对这一波反垄断浪潮？对此，《报告》一一进行分析。
2019年四巨头压力最大
谷歌卷入的反垄断调查多达14起
通过检索公开报道和各国反垄断执法机构发布的通报，据南都反垄断课题组不完全统计，2017年至2020年8月10日，GAFA在全球17个国家和地区遭遇了84起反垄断调查及纠纷。
从年份上看，2019年四大科技巨头的压力最大，合计遭遇41起调查，其他三年平均在15起左右。
具体来看，2019年谷歌卷入的反垄断调查最多，有14起，其中包括意大利、法国、英国、荷兰等反垄断机构。苹果以11起位居第二，亚马逊仅次于苹果，遭到10起调查。虽然Facebook仅有6起，但有4起均来自美国本土，其中最著名的是就剑桥分析事件与美国联邦贸易委员会（下称“FTC”）达成的50亿美元和解。
从调查地区来看，欧美主要国家的反垄断机构大多都曾对GAFA发起过反垄断调查，其中，欧美在调查数量上遥遥领先于其它国家，欧盟委员会共计发起19起，美国共计21起。
在欧盟，铁腕作风的反垄断官员玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）素有“反垄断女皇”之称，曾对谷歌开出天价反垄断罚单，催着苹果补交百亿美元税款，是科技巨头最不敢轻视的对手之一。在去年连任并被提拔为欧盟委员会副主席后，维斯塔格对美国科技公司继续保持高压态势。
在美国本土，科技四巨头的日子同样不好过。两大执法机构——美国司法部和FTC在2019年6月就调查范围做了分工，FTC负责调查Facebook和亚马逊，司法部则负责调查谷歌和苹果。与此同时，美国其他监管部门也在调查四巨头，比如多个州检察部门在联合调查Facebook和谷歌。
四年来，从单个公司的被调查总量来看，卷入调查最多的是谷歌，有27起。其次是亚马逊、苹果，以22起并列。最后是Facebook，共13起。目前多数案件仍在调查之中，也有个别案件处于准备提诉阶段。
在罚款金额方面，四巨头中收到最多反垄断罚款的是谷歌，合计96亿美元，其中欧盟委员会对谷歌开出的罚款超过90亿美元。值得注意的是，因不满判决结果，谷歌目前已经向欧盟法院上诉，试图要求法院驳回天价罚单。
四巨头因何被调查？
疑操纵搜索结果、吞并竞争对手
GAFA作为当前世界上最具影响力的科技公司，在全球很多国家具有市场支配地位，成为反垄断调查的“常客”。
总体来看，各国监管者的出发点主要有三个方面：不反对企业做大，但担心其滥用市场支配地位；若不及时规制，科技巨头恐再垄断IoT等新兴领域；科技公司拥有的权力存在消除新形式的竞争、市场创新等潜在影响，会损害消费者福利和公共利益。
以苹果为例，在全球智能手机市场中，苹果并不占据绝对主导地位，但因其相对封闭的iOS系统引发垄断争议，焦点集中在苹果对App开发者征收“苹果税”和涉嫌借App Store排除竞争对手。对此，在刚过去不久的美国众议院反垄断听证会上，苹果CEO库克都予以反驳。
作为搜索巨头，谷歌主要被怀疑操纵搜索结果来降低竞争对手的排序，以及为巩固在数字广告领域的主导地位，在广告合同中设置排他性条款等。谷歌CEO皮查伊在今年听证会上强调，谷歌也一直处于激烈的竞争之中，现在人们拥有更多的信息搜索方式。
对于占据社交网络头把交椅的Facebook，监管机构的矛头主要指向其通过大肆收购来吞并新兴竞争对手，主要涉及Facebook对在线照片共享平台Instagram和即时通讯应用WhatsApp的收购案。在今年的听证会上，Facebook的CEO扎克伯格强调，如果不收购，Facebook就可能在竞争中失败。接着他又称收购推动了创新，为人们提供了更多的机会。
像亚马逊这样一个既是经营者又是卖家的电商平台，反垄断监管机构的指控主要集中于其滥用第三方买家数据和自我优待。亚马逊的CEO贝索斯对此回应，亚马逊在相关市场中市场份额极少，还面临着来自沃尔玛等对手的竞争。但在亚马逊员工借第三方卖家的销售数据来开发自有品牌产品这个问题，他也承认，“我不能保证从未违反过这项政策。”
面对此起彼伏的反垄断调查，科技巨头也在试图摆脱垄断者形象。比如苹果曾委托外部分析机构发布调查为“苹果税”辩解，称App Store的收费及做法与其他应用商店一致。谷歌则在内部管理上“下功夫”。谷歌母公司Alphabet专门出台书面沟通法则，禁止员工使用包括市场、进入壁垒、网络效应等容易引发反垄断问题的用词。
加强执法、修法收税、增设部门
各国意在争夺规则话语权
为应对复杂竞争形势，《报告》指出，当前欧美反垄断机构执法呈现前置性调查、主动性调查的特点。一旦发现企业有实施垄断行为可能性，反垄断监管机构可以先行发起初步调查。若初步调查确定存在垄断行为，再启动正式调查，等正式调查完成之后就正式启动执法处罚程序。
此外，目前不少国家也开始对现有反垄断法作出调整，或者增设专门管理数字经济问题的机构。比如正在第十次修订的《德国反限制竞争法》，创设了具有显著的跨市场竞争影响的企业滥用市场力量的行为，英国竞争与市场监管局则提议建立“数字市场部门”。
值得一提的是，我国也在积极探索适应社会经济发展需求的竞争政策。国内反垄断执法部门对以互联网为代表的新经济领域竞争问题一直较为关注，有针对性地对相关问题进行了分析和研究。
今年年初，市场监管总局公布的《反垄断法》修订草案征求意见稿中，新增互联网领域的反垄断条款。其中明确认定互联网领域经营者具有市场支配地位，还应当考虑网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素。
《报告》认为，加强反垄断监管成为各国共识，但背后的考量各有不同。欧盟认为只有优化竞争政策，才能长期可持续地发展内部的统一市场，加上本土缺乏实力强大的互联网企业，欧盟希望创造良好的单一市场以培育“欧洲冠军”。
至于美国，随着大型科技企业的迅猛崛起，强化反垄断监管已然成为美国两党的共识，只不过两党在监管的强度、方式上存在差异。此外由于2020年美国大选迫近，美国高涨的反垄断呼声有一定的政治宣誓意味。
《报告》认为数字经济背景下，一套创新的监管机制和规则的建立和输出，牵扯多方利益的博弈，甚至是国家间综合实力的较量。各国在数字竞争领域动作不断的背后，或是一场关于数字经济竞争秩序的话语权争夺战。
现场
遏制“互联网垄断”行为 反垄断法该如何发力？
当欧美监管者纷纷抡起反垄断大棒时，科技巨头该何去何从？数字经济背景下，反垄断法如何发力遏制“互联网垄断”行为？
昨日上午，南都个人信息保护研究中心反垄断课题组在北京举办“南都数字经济治理论坛”第三期活动——数字竞争与反垄断研讨暨报告发布会。会上，多位与会嘉宾就互联网垄断的争议话题展开讨论。
规制互联网垄断 隐私保护成关切
围绕互联网垄断的焦点问题，来自监管部门、高校、法院、企业、研究机构和律所的专家，从经济、法律、司法实践和业界的角度，分享了自己的看法。
在主题发言环节，国务院反垄断委员会专家咨询组前成员、深圳大学特聘教授王晓晔演讲的主题是《数字经济下反垄断案件的相关市场界定》。王晓晔认为，在反垄断案件中，界定相关市场通常是竞争分析的第一步，也是关键性步骤。数字经济下的市场界定面临很多挑战，因为双边市场的问题、互联网服务的零价格问题、线上和线下是否存在竞争的问题，此外应当有动态竞争的问题等。
中国社会科学院大学副教授韩伟则从需求侧救济的角度谈及反垄断规制问题。他认为，数字经济领域相关反垄断问题最后的落脚点不应是简单的罚款，还可结合案件的具体情况，寻求多种需求侧救济方式，包括披露、比选、转换、结果救济等。其中披露救济的一项要求是，让企业将先前未提供给客户的信息置于公共领域以解决信息不对称的问题；比选救济则允许用户访问个人信息以方便比选；转换救济与变更合同限制有关；结果救济涉及限制产品销售方式、直接管制价格等。
当天南都发布的报告显示，在各国的反垄断执法中，隐私越来越成为一个重要考量因素。但隐私保护的问题该不该用反垄断法规制？与会专家认为，隐私保护水平在一定程度上也是衡量企业产品或服务质量的因素之一。如果将隐私保护纳入质量竞争的范畴，在实践中如何操作以及怎么量化值得关注。
《反垄断法》修订应做到与时俱进
国务院发展研究中心创新发展研究部副研究员熊鸿儒则谈到了数字平台崛起背后的喜与忧。目前数字平台成为驱动经济增长的新动能，但平台垄断争议，由于采集和使用用户数据中的信息不对称而引发的隐私安全，“算法歧视”等也引起关注。
武汉大学知识产权与竞争法研究所副研究员周围围绕平台自我优待行为作了主题分享。他认为，目前竞争法理论并不推定数字平台的自我优待构成滥用市场支配地位行为，但不代表具有支配地位的数字平台可以毫无节制地利用杠杆传导市场力量。对于个案中的自我优待，还需要进行效果测试才能够判断行为的合法性。
“从数字经济的角度看，现行的《反垄断法》也存在一些问题，不能满足当前的执法需要。”王晓晔谈到这次修法时指出，经营者集中申报标准的问题在互联网企业并购方面尤为突出，2016年的滴滴和优步的合并案便是典型案例。
王晓晔介绍，一方面，这个并购导致滴滴在我国网约车市场的份额达到90%，并购后的滴滴非常容易产生提价动机；另一方面，滴滴和优步的营业额可能没有达到经营者集中申报的标准，甚至因为“烧钱大战”，并购时双方可能均未获得利润。这些并购活动对数字市场竞争的潜在影响不可小觑，因此，修改经营者集中的申报标准应当成为我国《反垄断法》修订的一个迫切任务。
她同时强调，《反垄断法》修订不是要脱离现行法的框架制定有关数字经济的专门规定，而是应当结合数字经济领域的限制竞争案件来修改和完善现行的法律制度，做到与时俱进。
关注
南都反垄断研讨会热议平台监管 创新不是垄断借口 呼吁加强约束
随着数字经济迅猛发展，互联网等新经济业态的问题日渐凸显。现行反垄断法能否适应当前的监管需求，如何看待平台商业创新和消费者福利关系？
2020年，实施12年的《反垄断法》迎来首次大修，征求意见稿中新增的互联网领域条款受到广泛关注。市场监管总局二级巡视员尹燕玲介绍，《反垄断法》于2008年生效，现行法律的修改是对已有执法经验的总结。同时为了应对数字经济带来的执法挑战，修法也关注到了新业态的发展变化及其行业规律，将已经明确的认识和对执法经验的总结写入拟修改法律草案中。
国务院发展研究中心创新发展研究部副研究员熊鸿儒认为此次修订非常重要、及时。他说，在“包容审慎”的监管原则之下，反垄断这种规制手段就如同达摩克里斯之剑一般应保持较强的震慑作用，对损害市场竞争证据确凿的垄断行为应该给予严厉处罚。
不过，在熊鸿儒看来，面向数字经济的监管内容有多重维度，除了反垄断，还有反不正当竞争、消费者权益保护、个人信息保护等。“不同部门要加大协同，立法、执法和部门规章也要协同。只有政府、行业、企业形成多元共治，监管者向市场参与者学习，市场参与者对市场规则和法治保持敬畏，才能够适应数字经济时代的监管需要。”
数字经济时代下，互联网企业借免费服务“跑马圈地”，但当市场趋于集中后，互联网平台推出的创新收费服务，如视频平台超前付费点播，一度引发了降低消费者福利的质疑。该如何看待互联网行业免费付费之争，以及商业创新行为？
京东法律研究院执行院长李丽提到，商业创新值得鼓励，但不该成为企业实施垄断行为和监管缺位的借口。在她看来，《反垄断法》正是通过维护市场秩序，让竞争者之间公平竞争，从而间接地保护和发展创新。
那么现有的法律框架，能否解决互联网行业出现的新问题？
“新问题有的时候用老办法完全能够解决。”北京互联网法院法官朱阁说道。她以6月审结的视频平台超前点播案为例，法院通过适用《合同法》，对本案涉及的视频平台是否存在违约行为、用户协议效力、协议变更的程序性事项等问题作出裁判。
此外，武汉大学知识产权与竞争法研究所副研究员周围还从反垄断角度作出建议，除了传统考虑的价格因素外，还可以把隐私、创新等影响质量的因素纳入到《反垄断法》的参考标准中。
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出品：
南都个人信息保护研究中心·反垄断组
统筹：南都记者 程姝雯 蒋琳
采写：南都记者 李玲 冯群星
黄莉玲 李慧琪 陈志芳 刘嫚
南都个人信息保护研究中心研究员
尤一炜 石莹
摄影：钟锐钧
视频：潘颖欣
设计：邓慧文
