近日，《深圳经济特区养老服务条例（草案）》公开征求意见，其中提到设立独生子女护理假，符合条件的老年人在住院治疗时，其子女每年可享受最多20天的护理假，期间工资照发。独生子女护理假再次成为热议话题。南都记者梳理发现，截至7月7日，全国至少已有19个省份和城市制定实施了独生子女护理假制度，多地护理假达20天；同时，北京、辽宁以及深圳等至少3地正在探索制定过程中。
值得注意的是，在上述19地中，湖北、黑龙江、四川、宁夏、云南、西安等6地明确规定，非独生子女也可享受护理假待遇。有业内人士向南都记者表示，国家应从全国层面统一规范护理假制度，建议未来不区分子女独生与非独生，让所有职工群体受益。
19地实施独生子女护理假
多地最多可休20天
上世纪80年代全国实施计划生育政策，如今第一代独生子女父母正逐渐步入老年，独生子女家庭养老问题渐渐凸显。为此，多地以地方立法的方式先行一步，陆续出台实施了独生子女护理假制度，以缓解独生子女家庭与事业两方面的压力。
深圳市此次公布的草案提到，在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，终身只生育一个子女且没有收养子女或终身没有生育只依法收养一个子女，且年满60周岁的老年人，在其住院治疗期间，其子女所在单位应当给予每年累计不超过20日的护理假，在规定假期内视为出勤，照发工资，不影响福利待遇和全勤评奖。
目前，深圳市这一草案仍在征求意见中。不过南都记者梳理发现，截至目前，我国已经实施独生子女护理假制度的地区至少已达19个，包括福建、广西、海南、湖北、黑龙江、重庆、四川、河北、河南、宁夏、内蒙古、山西、云南、甘肃14个省份，以及淮安市、广州市、西安市、南京市、杭州市5个城市。同时，北京、辽宁以及深圳则已提出制定相关政策的意见。
在这些省份和城市中，多地明确了护理假的时间长度，如黑龙江、内蒙古、云南、西安规定，独生子女护理假每年累计为20天；广西、海南、广州、四川、宁夏、山西明确了上限，每年累计不多于15天；河南、湖北、淮安则规定了下限，如河南明确每年累计不少于20日，湖北明确不少于15天，淮安为不少于5天。此外，河北、甘肃、南京、杭州虽已经将护理假纳入当地立法并已经或即将实施，但没有明确假期的长度。
在工资福利方面，大部分地区都明确职工请护理假期间，工资福利待遇不变，或规定假期内“视为出勤”；湖北、广州、四川、甘肃、南京、杭州等地则未明确这一点。
6地非独生子女也有护理假
假期比独生子女短
值得注意的是，还有多地在明确独生子女护理假的同时，也明确规定了非独生子女的护理假，包括湖北、黑龙江、四川、宁夏、云南及西安等6地，假期一般为10天，少于独生子女的护理假。
黑龙江、云南、西安规定了非独生子女护理假每年累计天数为10天，为当地独生子女护理假的一半；四川和宁夏两地则规定，非独生子女护理假最长为每年累计7天，当地独生子女护理假最长均为15天；湖北规定，非独生子女护理假每年累计不少于10天，比独生子女可享最长护理假少了5天。
南都记者注意到，在已实施护理假的省市中，甘肃、南京、杭州3地没有区分独生子女与非独生子女，因此当地非独生子女应当也在护理假制度范围。
例如，《杭州市居家养老服务条例》明确，“本市探索建立子女护理照料假制度。老年人患病住院治疗期间，鼓励用人单位支持其子女进行护理照料”。
同时，正在研究制定相关政策的辽宁、北京，目前出台的政策文件中也没有区分独生子女和非独生子女，如辽宁省在相关意见中提到，“各地区要制定子女对患病父母的带薪陪护假等家庭养老支持政策，引导公民自觉履行赡养义务和承担照料老年人的责任”。
业内：护理假迟早会覆盖到所有的子女
不可忽视的是，更多省份的护理假制度仅面向独生子女或计生家庭。在国家层面，目前还没有全国统一的护理假制度。国家卫健委与人社部均对各地“独生子女护理假”制度的探索给予肯定和支持，表示鼓励更多省份探索实施独生子女护理假制度，但是未对非独生子女是否应享受护理假提出意见。
实际上，非独生子女对护理假制度的呼声也很高。南都NDX实验室此前调查发现，5000多名网友中84%认为非独生子女也需要护理假。
网友“false”说，独生子女相对于非独生子女有很多优势，如买房压力小、孩子有人带等，而非独生子女面临较大的生活压力，再加上照顾老人，也面临较多困难。有学者认为，中国进入老年社会，护理老人是每个家庭的需求，设立护理假区别对待独生子女和非独生子女不妥，应该一视同仁。
社会老年学工作者、北京协力人口与社会发展研究所所长贾云竹也认为，更合理的制度是所有的子女都能享受护理假，不再区分独生与非独生。
她向南都记者表示，各地先行将独生子女群体纳入制度范围，可能是考虑到独生子女是很明确的对象，在制定和推行政策过程中，更容易精准施策。而在多子女家庭，子女可以轮流照顾老人，需要解决假期如何分配的问题，“企业很难核实子女请假是不是真去照顾老人，这中间可能会有人钻空子”。
不过贾云竹认为，护理假制度覆盖到所有职工群体只是时间问题。目前各地主要是从独生子女政策的角度，以支持解决独生子女家庭赡养问题为出发点来制定政策的，但独生子女现象是特定年代、特定政策的产物，二孩政策全面放开后，这一区分将变得没有意义。
“随着各地的探索，制度考虑将会更周全，到时候全国再统一立法，统一规定，护理假迟早会覆盖到所有的子女。”贾云竹说。
采写：南都记者 胡明山 发自北京
焦点
护理假为何落地难？
有假难休、不敢休，单位不批假
虽然多地已出台护理假政策，但有假难休、不敢休的现象仍然非常普遍。昆明某公立医院一名职工反映，其父亲患肺癌晚期需要反复住院，但她却未能请到护理假。“单位人事科答复，人社局没有出台相应政策和细则，医院作为特殊行业，也难以落实相关制度，所以不批假。”她说。
在中小企业工作请假则更难，有网友向南都反映，自己所在公司答复没听过独生子女护理假，同业公司也没有这种假期，所以不给员工批假。
南都记者注意到，福建省为落实护理假政策建立了一套奖惩机制，违反规定的用人单位会被列为工资支付行为失信单位，在日常将被重点监管；严重失信的，会被纳入人社部门、行业主管部门拖欠工资的“黑名单”，其在招投标、市场准入、融资授信等方面都会受到约束。
缺乏配套措施，单位承担了较多成本
但是护理假政策难以落地的一个重要原因，是目前各地政策缺乏配套措施，用人单位尤其是中小企业承担了较大的成本。
深圳大学法学院教授翟玉娟告诉南都记者，独生子女政策是国策，如果从保护独生子女年长父母的角度出发，政府应承担相应的责任。“让独生子女所在公司为独生子女护理假承担工资给付的责任，在实践中可能会造成执行效果不好。”她说。
贾云竹也表示，各地相继出台法律的时候，没有特别精准地和企业核算成本，还没有考虑到实施护理假背后的各种问题。目前带薪的护理假一般在10天到20天之间，比带薪年假还长，而企业要负担职工请假期间的工资福利，企业将面临巨大的用工成本。
她提醒，当独生子女父母主体人群步入80岁高龄后，每年的护理假带给企业的用工成本将会激增，如果对企业没有相应的支持和配套，护理假制度就难以落实，因此国家应该在财政、税收方面为护理假提供全面的支撑。
翟玉娟则认为，由于企业承担了较多的责任，中小企业劳动者面临的无法请假的问题很难通过立法去解决。“政府可以考虑出台一些激励企业或者补助企业的方法，但更应该将该事项交给劳动者和用人单位通过协商来解决。”她说。
