6月20日，中国政法大学校长马怀德做客十三届全国人大常委会举行的专题讲座。 图据中国政法大学
6月28日至30日，十三届全国人大常委会第二十次会议将在北京举行，根据委员长会议建议，行政处罚法修订草案将提请常委会审议。据全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟介绍，修订草案将增加综合行政执法，赋予乡镇街道行政处罚权，同时增加行政处罚种类，扩大地方立法权限。
6月20日，中国政法大学校长马怀德做客十三届全国人大常委会举行的第十七讲专题讲座，介绍我国行政法律制度发展及改革方向。
行政法规范的是行政机关如何行使职权、行政权力如何接受监督等问题。马怀德在授课中谈到，当前我国行政法律制度存在系统性不够、制度缺位、规范滞后、实施不理想等问题，亟待着力解决。对此，他建议，应通过制定统一的行政程序法来规范行政行为，解决单行立法“挂一漏万”的问题。此外，他建议应制定政务问责法、政府数据开放法等，以推进行政法律体系建设。
问题
行政法律规范重复、
不协调等问题突出
南都记者了解到，改革开放以来，我国持续加强行政立法和行政法律制度建设。现行有效的法律有276部，行政类法律就有90部，占比近1/3，绝大多数的行政法规、地方性法规、规章都属于行政法范畴。
“目前，我国行政法律制度数量可观，框架体系初具规模，但离全面依法治国的法治目标仍有差距。”马怀德表示，我国行政法律制度存在系统性不够、制度缺位、规范滞后、实施不理想等问题，亟待着力解决。
他提到，相比民法、刑法等其他部门法，行政法的特点被形象地称为“多如牛毛、朝令夕改、叠床架屋”。
马怀德称，所谓“多如牛毛”是指规范数量，因为行政法所调整的社会关系非常广泛，行政法规范的数量很多。“朝令夕改”是指规范的稳定性不足，很多规范需要随着社会的发展进步和调整对象的变化而不断修改调整。“叠床架屋”是指规范层次复杂，既有法律、行政法规、地方性法规，还有部门和地方政府规章，甚至还有法规性文件、规范性文件等多个层次的规范。
“这些特征决定了行政法律规范是一个多领域、多层次、多变动的庞杂体系，法律规范之间重复、冲突、不协调、不衔接等问题十分突出。”马怀德表示，在我国行政法律制度的“四梁八柱”已经基本搭建起来的情况下，加强法律制度规范的系统性成为一个重要任务。
有地方“改头换面”
有意规避行政法的约束
俗语说，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。
马怀德关注到，从实践来看，部分法律制度虽然已经建立，但实施效果并不理想。
他对此分析，原因首先是立法本身存在问题。比如立法比较笼统，原则性和宣示性条款较多，针对性、可操作性不强。有的立法存在部门化倾向，各部门之间的争权诿责现象较为突出，立法实际上成为一种利益博弈，或者是久拖不决，或者是达成妥协后规避了核心问题，在实践中难以实现预期的立法目的。
此外，他还分析，不理想的原因还在于法律规范被有意规避。行政法的本质是规范和约束行政权，一些行政机关通常会想方设法使用各种途径来规避约束。
“行政许可法实施过程中遭遇了较多的规避性、选择性适用。”马怀德举例，有的部门和地方将许可和审批“改头换面”，以“核准”“备案”“指标”等概念替代“许可”和“审批”，在表面上进行了清理，但依然保留了实质性权力。
马怀德还提到，中国政法大学法治政府研究院多年来连续开展地方法治政府建设的评估，评估结果显示，制度的客观评分与公众的主观感受之间存在分数差距，这说明一些法律制度的落实情况不理想，社会公众对法治建设的“获得感”还有待提高。
国家补偿等行政法律制度“缺位”
司法实践中，部分行政法律制度“缺位”缺位现象也并不鲜见。
马怀德关注到，虽然我国已经对主要行政行为进行了类型化的规范，但单行法律仅仅涉及某一个具体领域、某一项行政行为，无法把所有的行政执法活动都纳入法治轨，统一的行政程序法长时间缺位。
“很多现行法律没有规定的诸如行政收费、行政给付、行政奖励等行政行为就缺乏相应的程序规范，各种乱象也就难以避免。行政征收和行政征用也缺乏专门立法。”马怀德举例称，诸如本次抗击疫情中，各地政府依据突发事件应对法和传染病防治法征用了大量宾馆、酒店实施集中隔离，但相关条款都比较简略，对于征用情形、征用主体、征用程序等没有做细致规定。国务院曾经计划起草专门的行政收费法，对行政收费这类特殊的征收行为进行规范，但进展比较缓慢。
在行政救济法方面，也缺乏国家补偿的法律规则。
马怀德称，一般认为，国家补偿是指国家公权力机关为了实现公共利益而实施的合法行为造成损害时，国家基于公平负担的原则向当事人提供救济的制度。我国目前还没有对国家补偿进行统一立法，国家赔偿法中也没有涉及国家补偿的规则。
他举例称，本次疫情防控过程中，多地征用了私人场所实施集中隔离，但如何对这些私人场所的所有者进行补偿，依据什么标准补偿，就缺乏统一的规定。行政裁决制度散见于各单行法中，行政裁决的主体、程序和法律后果不一致，缺乏统一规范的规定。
建议
应制定行政法总则，推进行政法律制度系统化
面临前述问题，我国行政法律制度应如何着手完善？
马怀德提到，行政法律规范是一个多领域、多内容、多层次的庞杂体系，要实现其内部的和谐一致，可以考虑通过制定行政法总则的方式，规定行政法的基本理念、基本原则和精神，并在此基础上建构行政组织法、行政行为法、行政救济法和部门行政法等相关法律制度规范。有助于消除我国行政法律体系中所存在矛盾冲突的状态，建立起良好的行政法律秩序。
为加强行政法律规范衔接、规范性，马怀德还建议加强“备案审查制度”。
“全国人大常委会是立法法、监督法所规定的法定备案审查机关。近年来，全国人大常委会进一步加强了备案审查工作，如制定备案审查工作规程，建立全国统一的备案审查信息平台，公布年度备案审查报告等，取得了良好效果。”马怀德称，未来应当进一步强化地方人大常委会的备案审查功能，通过备案审查制度促进行政法律规范的体系化，维护社会主义法制的统一。
应制定政务问责法、政府数据开放法
针对当前行政法领域立法空白，马怀德还建议应加快立法进程。
他建议，应通过制定统一的行政程序法来规范行政行为，解决单行立法“挂一漏万”的问题，确保法律体系的严密性。“对行政行为加以严格的程序约束，对于保障公民基本权利、遏制和消除腐败、提高行政效率都具有重要意义。”
为进一步明确对政府履职情况的评价标准，马怀德建议，应制定政府绩效评价法，对政府绩效评估的范围、内容、程序、评价结果、相应责任等内容加以明确规定。在他看来，科学合理地进行政府绩效认定，能够以更加合理的“指挥棒”引导政府主动进行职能转变，将政府的能力和资源集中到政府应该管和必须管的事项上。
同时，他还建议制定一部政务问责法。
“对领导干部的问责在2003年‘非典’疫情之后受到社会的高度关注，在本次新冠肺炎疫情防控中，也有多个地方的党政领导干部因为防控不力被问责。”马怀德建议，有必要考虑制定政务问责法，对问责事由、问责主体、责任形式、责任豁免事由等程序和实体内容进行规定，与公务员法和公职人员政务处分法实现有效对接，构建起一套完善的权力监督与制约机制。
为推进政府数据开放，马怀德还建议，可考虑在政务公开法之外制定单独的政府数据开放法，或由国务院先制定政府数据开放条例，对政府数据开放的基本制度作出规定，以提升数字时代政府的治理能力。
采写：南都记者 刘嫚 发自北京
建言
我国目前还没有对国家补偿进行统一立法，国家赔偿法中也没有涉及国家补偿的规则。如本次疫情防控过程中，多地征用了私人场所实施集中隔离，但如何对这些私人场所的所有者进行补偿，依据什么标准补偿，就缺乏统一的规定。
在本次新冠肺炎疫情防控中，也有多个地方的党政领导干部因为防控不力被问责。有必要考虑制定政务问责法，对问责事由、问责主体、责任形式、责任豁免事由等程序和实体内容进行规定，与公务员法和公职人员政务处分法实现有效对接，构建起一套完善的权力监督与制约机制。
为推进政府数据开放，可考虑在政务公开法之外制定单独的政府数据开放法，或由国务院先制定政府数据开放条例，对政府数据开放的基本制度作出规定，以提升数字时代政府的治理能力。
