数据开放之城市政策
在数字经济如火如荼的当下，更高效加大政府数据开放，更深度促进政企数据融合，更切实打造数据应用场景，已经培育数据要素市场的重要环节。南都大数据研究院自2018年开始围绕“政府数据开放准备度”展开研究报道，在持续观测基础上，今年5月期间，再次梳理分析全国36个重点城市近两年来的120余份提及“数据开放”的政策文件，发现上海、福州、北京等地数据开放政策文件越来越完备，内容越来越细化，数据开放领域切口越来越精准。本期开始，南都大数据研究院将推出“数据开放20·20”专题系列报道，敬请关注。
2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》），明确从“推进政府数据开放共享”、“提升社会数据资源价值”、“加强数据资源整合和安全保护”三个层面加快培育数据要素市场。而要让数据要素转化为生产力，政府数据开放形成良性导向，配套政策文件是否完备、内容是否精细十分关键。南都大数据研究院采集了2018年以来，全国36个重点城市(包括4个直辖市、27个省会城市和5个计划单列市)政府官网提到“数据开放”的相关政策文件共120余份，并围绕数据开放政策完备度、内容精细度两大方面，通过10个具体指标进行观测。结果发现，上海、福州数据开放政策完备度较高。
36个重点城市里仅上海福州得分超90
观测数据显示，36个城市只有上海、福州得分在90分以上，处在第一区间，也就是说，数据开放政策完备度相对更高，数据开放内容更精细。北京、贵阳公布的政策文件提及“数据开放”频率也较高，政策类型丰富且条款相对细致，超过80分。包括广州、杭州、重庆等在内的七成城市，数据开放相关政策文件虽各有侧重，但欠缺精细，得分均在70分以下。其中，青岛、武汉等地得分不尽如人意，在相关政策保障上，还有很大提升空间。
南都大数据研究院梳理发现，得分较高的上海、福州，目前专门针对“公共数据开放”出台政府规章。《上海市公共数据开放暂行办法》是全国首部针对公共数据开放的地方政府规章，明确总体原则、开放机制、平台建设、数据利用、多元开放、监督保障、法律责任等内容；2019年11月15日开始施行《福州市公共数据开放管理暂行办法》，对于公共数据开放总体原则、开放体系、数据使用、安全管理等提出明确要求，是全国首个地市级政府出台的公共数据开放管理类的专项管理办法。
北京等数据管理办法设专章规范“开放”
虽然北京等城市只是将“数据开放”规范要求，以专门章节形式放在“公共数据管理办法”或者“政务数据资源管理共享开放办法”中，但值得肯定的是相关条款比较精细。例如，2019年4月23日北京市经济和信息化局公布的《北京市公共数据管理办法（征求意见稿）》，共33条，对数据采集、数据编目、共享数据汇聚、收集开放需求等提出具体要求，明确“数据开放领域范围”、“要求编制开放目录清单”，“每年数据开放行动计划”等。
而福州等城市针对政府数据资源管理或者共享开放制定的相关政策文件中内容层次也丰富，既包括数据资源管理，汇聚共享开放，又包括对相关部门落实进行考核，强化相关工作督导，实现数据管理共享开放工作的规范化、制度化、科学化。值得一提的是，贵阳早在2017年就出台国内首部针对政府数据共享开放的地方性法规——《贵阳市政府数据共享开放条例》，之后2018年3月1日开始实施《贵阳市政府数据共享开放实施办法》，“数据开放”也只是其中一个章节，共有7条内容。
数据开放文件紧贴政务公开与“数字化”
南都大数据研究院注意到，2018年以来各城市每年提及数据开放的相关文件，往往紧跟国家整体政策趋势。数据显示，2018年提及数据开放最多的文件主题是“政务公开”，对政务公开制订年度工作要点以及分工实施分案，例如《2018年天津市政务公开工作要点》提到“围绕扩大开放推进公共信息资源数据开放”。
近年来，多地提出打造智慧城市，强化数字政府建设，而数字化是智慧城市的根本，是数字政府的基础。尤其是2020年以来，数字经济建设掀起新一轮高潮，数据被纳入生产要素，不少城市专门针对数字经济发展谋篇布局，而加快城市数字化建设、政府数字化转型，助推数字经济发展，公共数据共享开放是必然。
梳理发现，2019年提及数据开放最多文件主题为“公共数据”，围绕公共数据管理、开放分级分类等展开；2020年提及数据开放最多的文件主题为“数字经济”，多份文件提及加大公共数据开放力度，提升社会获取公共数据效率，逐步开放各领域应用场景，推动民生领域数据对社会开放，使数据发挥最大社会价值、经济效益。例如，广州刚出台的数字经济纲领性文件——《广州市加快打造数字经济创新引领型城市的若干措施》，提到“逐步构建数据采集、汇聚、处理、共享、开放、应用及授权运营规则，实现信用、交通、医疗等领域政府数据集分级分领域脱敏开放”。
少数城市明确依申请开放数据答复期限
南都大数据研究院梳理还发现，36个城市公开的提及“数据开放”的政策文件中很多条文规定，标准不统一。以数据开放类型为例，大部分城市主要分为“无条件开放、依申请开放、不予开放（或者非开放）”，包括上海、贵阳、重庆、合肥、济南、南京、沈阳等；福州、西安等城市相关政策文件中对数据开放类型分为“普遍开放类与授权开放类”，还有很多城市并未在文件中对数据开放类型予以明确，降低可操作性。此外，列入有条件开放类的公共数据，上海等城市相关政策文件中也明确需要“自然人、法人和其他组织通过开放平台向数据开放主体提交数据开放申请”。
对于依申请开放的数据，目前只有上海、天津、重庆等部分城市在文件中明确答复期限。梳理发现，天津规定的答复期限是最短的，即“政务数据提供单位应当及时受理数据开放申请，自受理申请之日起两个工作日内，通过开放平台向申请方开放所需数据；不同意开放的，应当说明理由并提供依据”，而福州、沈阳等城市相关文件中对依申请开放数据要求20个工作日内答复，有的城市在政策文件中还设置“延期答复”的选项。对此，专家认为依申请开放的数据，答复期限若设置太长，也可能影响数据的利用价值。有专家建议除了硬性执行制度和规范的督促机制，还要保障数据开放给数据提供者带来的回报，以及数据开放所需的支撑条件等。
专家声音
在跨城市同行业取得数据流通标准，才可能长效运营
不过，由于没有强有力约束，让数据产生者、拥有者把数据汇交出来，“数据壁垒”“数据孤岛”等问题一直存在。在中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林看来，当前政府数据共享开放进展较慢，主要原因就是缺乏硬性执行制度与规范。
国务院2015年印发《促进大数据发展行动纲要》明确，“2020年底前逐步实现信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放”。南都大数据研究院梳理36个城市提及“数据开放”政策文件也发现，“医疗”、“政务”等领域数据被要求开放提及频率最多，其次是交通、教育等民生领域数据，还有政府公报数据在多份文件中被要求开放。2018年以来，36个城市中北京、贵阳、昆明、广州、福州等城市相继对特定领域数据管理开放出台专门文件，针对性更强。例如《北京市交通出行数据开放管理办法(试行)》等。
对此，开放数据中国联合创始人、执行主任高丰博士接受南都采访时说，单独出台行业的数据管理办法，有利于把具体数据细化到可操作层面，提供相应操作层级指南。但可能做得还不够细化，不同数据可能服务目标、目的会有差异性，会有不同运作模式。在其他行业板块上未来还要下沉，在跨城市同行业中取得数据流通标准，才可能探索出长效运营机制，否则，会处于没办法继续操作的阶段。
出品：南都大数据研究院 数字政府研究中心
统筹：邹莹
数据采集分析：研究员 袁炯贤 实习生 黄炳雯
设计：何欣 技术：郑冰蓉
10个具体测评指标：有无对数据开放立法、有无对数据资源立法、有无专设数据开放段落章节、有无公布数据开放年度计划、有无要求数据分级分类开放、有无提及数据开放领域范围、有无要求编制开放目录清单、有无明确数据开放类型、有无要求目录数据更新频率、有无明确依申请开放答复期限。
数据来源：36个重点城市政府官网
