近日，广东省发改委公布的《广东省开发区总体发展规划(2020-2035年)》为广东省内几大都市圈明确了小组成员。其中广州都市圈包括广州、佛山、肇庆、清远、云浮和韶关。而在这之前，广东省委和省政府印发的《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，则指明了都市圈的发展目标，促进都市圈内中心城市与周边城乡同城化发展，率先推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治，增强都市圈综合承载能力和辐射带动作用，全面提高都市圈城镇化发展质量和城乡融合水平。
广州都市圈内各城市经济实力与资源禀赋差异较大，都市圈内资源如何配置，各城市如何找准定位，最终实现融合协同发展，值得思考。
打破行政壁垒统筹规划权限
区域发展不平衡，是摆在广东面前的头号问题。2018年10月23日下午，习近平总书记视察清远时也指出，城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。要下功夫解决城乡二元结构问题，力度更大一些，措施更精准一些，久久为功。
在广东省委党校原副校长、教授陈鸿宇看来，此次提出的都市圈实际上就是中国特色城镇化道路的3.0版，也是“一核一带一区”发展战略的具体落实，体现的是城乡深层次融合发展。既要发挥城市的优势，也要考虑乡村的振兴，解决基本公共服务均等化问题，实现资源有效配置。
陈鸿宇认为，“城市发展的基本动力是市场。城市发展是政策引导和市场机制的共同作用。”但是行政区划的界限在很大程度上阻碍了市场要素的自由流动。对于如何实现都市圈内部共生共赢，受访专家们无一不提到打破行政壁垒的重要性。
2017年12月20日，在广东省十二届人大五次会议清远团开放团组会议上，时任清远市委书记的葛长伟说，“清远市绝大部分地区属于北江流域，现在保护好北江的水质，让珠三角地区尤其是广州的居民能喝上干净的水，某种程度上我们也是牺牲了一些发展机会。”他希望省级层面加大对生态补偿转移支付的力度，逐步健全下游对上游的生态补偿机制。
在广东，作为生态屏障的北部山区城市，为以广州深圳为首的珠三角中心城市提供了绿水青山，但自身在发展类型上有着严格的限制，这就是葛长伟所说的“牺牲”。而这些城市想要发展，不仅需要省级财政和资源的倾斜，下游经济发达城市也有必要承担一定的补偿义务。
囿于行政边界的局限，各个城市之间虽然常有合作互动、互惠互利，但千方百计谋发展的范畴整体还是局限在本行政区域。对于山区的发展，经济发达城市的“补偿”始终捉襟见肘。
都市圈的提出或许是一个契机。陈鸿宇认为，近日中央党校主办的《学习时报》刊发的《“三区”叠加 扩权赋能 探索建设大深圳统筹合作示范区》一文，提及“扩权赋能”，或许为“都市圈”破题指出了一条可行之路。
陈鸿宇进一步解释，要科学认识“都市圈”的内涵，并不是城市战争，更不是城市扩容。但需要赋予其更大的统筹权限，能统快统，例如规划权，包括产业、交通、城镇、生态文明建设、社会发展等领域，实现都市圈内资源优化配置。给予体制机制、立法、政策支撑，各城市主要党政领导组建广州都市圈发展规划领导小组，成立都市圈办等。同时，对于分属各市的权力也要应分尽分，充分调动积极性。
华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚则指出，财税制度的改革对于都市圈发展尤为重要。改变现有城市间财政独立的现状，构建都市圈内部利益联合体值得进一步研究。
广佛协同辐射带动周边发展
纵观广州都市圈内部，既有一线城市广州，新一线城市佛山，也有北部山区城市清远、韶关和云浮，以及介于珠三角和北部生态区之间的肇庆。各城市资源禀赋各有不同，发展程度也有差异，协同发展过程中应该找准定位，差异化发展。
2019年，广州实现地区生产总值2.36万亿元，第三产业比重达71.62%，高新技术企业突破1.2万家，高技术制造业增加值增长21%，现代服务业增加值增长9.3%，全球创新集群百强排名由2018年的32位提升到21位。
都市圈既然以城市来命名，强调的就是中心城市的辐射带动作用。“广州的积极性对于广州都市圈的整体发展非常关键。”胡刚认为，作为中心城市的广州在经济商贸、产业发展、公共服务各方面遥遥领先，应该承担团队领头人的责任。同时，广州的资源也要放眼整个都市圈去配置。由于人员聚集度高、土地供应紧张，广州的制造业要向周边紧邻的佛山、清远、肇庆转移，腾出空间着力发展高端服务业，把医疗、教育、文化、科研推向更高水平。
轨道交通方面，广州也应向周边城市延伸，拉近城市之间的距离，促进人流物流，带动沿线经济社会发展。“轨道交通也能在一定程度上突破行政壁垒。”胡刚说。
除了广州，广州都市圈内还有一位实力派成员，那就是新晋GDP万亿元俱乐部的佛山。2019年佛山地区生产总值达10751.02亿元，首次突破万亿元大关。佛山的产业也很“硬核”，去年规上工业增加值4859.48亿元，增长7%，居全国城市第六位。胡刚认为，制造业的进一步发展离不开高端服务业的支撑，佛山的定位不仅仅是制造业城市，也有条件发展高端服务业，实现双轮驱动。因此，在广州都市圈内，佛山应定位为副中心城市，承担一定辐射带动周边城市发展的责任。
当前广佛已经实现高度同城化。得益于通达的交通网络，在佛山生活，在广州工作的候鸟一族能够每天穿梭于双城之间。华南理工大学建筑学院副院长王世福笑称，“其实广州把全中国最大的铁路枢纽送给了佛山。”广州南站近邻佛山，随着广州地铁7号线一期工程西延顺德段明年开通运营，届时顺德去广州南站将比广州中心区域更加便捷。
产业方面，广佛合作也将更加紧密。今年，佛山市政府工作报告就推动广佛全域同城化发展划了多条重点，包括重点加快“1+4”广佛高质量发展融合试验区启动区建设，打造广佛荟等一批标志性重大项目。推动广州地铁28号线西延至佛山、南海新交通与广州南站衔接，加快推进珠三角枢纽（广州新）机场规划建设。共同打造先进装备制造、汽车、新一代信息技术、生物医药与健康等4个万亿级产业集群。
欠发达城市充分利用高铁资源
对于周边肇庆、清远、韶关、云浮四个底子比较薄的城市，胡刚认为应该与广佛错位发展，在保护生态屏障的同时，充分发挥资源优势，不仅实现自身发展，也满足了中心城市的需求。例如，山区城市生态环境好，景色优美，可以大力发展度假旅游以及特色农业。丰富的矿产资源也能不断供应中心城市，例如云浮的石材。
近年来，这些城市也纷纷谋划承接中心城市的产业转移。今年，清远市政府工作报告就提出，要大力推动湾区城市的产业园区、专业市场、物流园区，以及生物制药、智能制造、汽车零部件、大数据、新材料、节能环保等产业布局清远。
5月28日，广州、清远携手举行中新广州知识城、广清经济特别合作区重大平台建设启动暨广州开发区、广州高新区2020年第二季度重大项目集中动工活动，两地共同“播种”的142个项目，总投资达1842亿元。
《广东省开发区总体发展规划（2020-2035年）》中对韶关的开发区发展指引也指出，建立健全与珠三角地区对接合作机制，加快推进建设“广佛肇+清云韶”经济圈，承接东莞等珠三角地区城市产业转移。
不过，胡刚指出，目前广州在产业领域对于周边城市的辐射带动作用还有待进一步加强，而云浮和韶关、以及清远北部地区与广佛空间距离较远，依靠地铁加强联系并不现实，主要还是靠高铁发挥作用。胡刚指出，这些城市的布局需要做比较大的调整，高铁应该成为城市规划布局的关键因素。无论是产业园区还是生活商务区都应该沿着高铁站布局，建设高铁新城，通过高铁拉近与中心城市的资源要素流动，进而融入粤港澳大湾区，与中心城市共享优质的公共服务资源。
例如，肇庆高新区就紧靠大旺站，近年来发展迅速，相继引进小鹏智能新能源汽车、国信通、万洋众创城、山鹰国际、中科瑞龙等多个投资额超100亿元项目，目前全区累计实现引入工业企业600多家，其中已投产400多家，规模以上工业企业207家，初步形成了新能源汽车、先进装备制造、生物医药食品等产业集聚。2019年实现GDP197.88亿元。
交通拉近的是空间的距离，而政府服务打破的则是政府与企业间无形的墙。广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明指出，欠发达城市政府要提升服务水平，对标中心城市的营商环境建设。
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采写：南都记者 陈燕
