全国政协委员、中华全国总工会原党组成员李守镇。 受访者供图
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李守镇
全国政协委员、中华全国总工会原党组成员
2008年8月1日，《反垄断法》正式实施。这部有“经济宪法”之称的法律颁布十余年，为保护市场公平竞争发挥了重要作用。但随着国内互联网行业的发展，部分垂直领域的寡头竞争格局已初步凸显，类似“互联网屏蔽”“二选一”“大数据杀熟”等新型垄断争议不断涌现，原有的《反垄断法》规制框架似乎难以适应数字经济发展的需要。
面对互联网等新经济的挑战，《反垄断法》如何“华丽转身”？今年两会，全国政协委员、中华全国总工会原党组成员李守镇带来的一份提案正与这个话题有关。
今年1月初，市场监管总局释放重磅消息——《反垄断法》修订草案面向社会公开征求意见。李守镇认为，“这次修订的步子可以迈得更大一点，考虑增加更多涉及互联网行业的条款，以更好地完善我国数字经济反垄断立法。”
破除误区
“包容审慎监管”的前提是监管而非不管
南都：今年两会，你带来一份提案关于为应对数字经济垄断，建议完善《反垄断法》。为什么会关注到这个话题？
李守镇：互联网飞速发展在带给我们便利的同时，也存在着部分领域过度集中，大平台欺负小平台及中小企业等问题，损害了消费者的合法权益。例如，前段时间发生的大型社交平台封禁用户链接，电商平台强迫中小企业商家“二选一”等问题，都预示着互联网平台权力的扩张将对消费者带来损害，这已经成为数字经济治理亟待回应的问题。
南都：对于新业态新模式，经常提到的一种观点是坚持包容审慎监管。你觉得这个原则的前提是什么？
李守镇：自我国《反垄断法》颁布实施十多年来，互联网领域至今没有一起主动进行反垄断执法的成功案例，这与互联网领域“包容审慎”的政策导向有关。我认为“包容审慎监管”的前提应该是监管，而不是不监管。
早在2016年4月19日，习近平总书记就指出：“当前，我国互联网市场也存在一些恶性竞争、滥用市场支配地位等情况，中小企业对此意见不少。”但是，目前这一趋势还没能有效抑制。因此我建议给中小企业公平竞争提供发展机会，维护消费者合法权益，强化我国互联网竞争执法力度。
南都：我们注意到，今年1月初，市场监管总局公布了《反垄断法》修订草案（征求意见稿）。这是《反垄断法》实施近12年来首次修订。从大方向来说，你认为这部法律的完善应如何回应数字经济垄断的问题？
李守镇：我认为《反垄断法》修改完善，应从战略高度上回应数字经济的垄断问题，在数字经济中确立竞争政策的基础性地位。依法审查互联网领域的经营者集中，防范通过并购导致市场过度集中，抬高进入壁垒。严厉查处滥用市场支配地位和垄断协议行为的重大案件。打击不正当竞争和恶性竞争行为，鼓励互联网企业开展创新竞争，让平台经济真正服务于中小企业合法权益和消费者福利。
修法步子可迈得大点
考虑增加更多互联网条款
南都：这次《反垄断法》修订的意见稿里新增了互联网专条，称认定互联网经营者是否具有市场支配地位可以考虑网络效应、数据处理能力等。怎么看待这一条款？
李守镇：今年的《反垄断法》修订稿首次增加了互联网元素，这是很好的进步，表示国家的反垄断监管部门开始认识到互联网领域的垄断问题，但是鉴于目前互联网反垄断领域存在的越来越多侵犯消费者合法权益的问题，这次《反垄断法》修订可以步子迈得更大一点，可以考虑增加更多的互联网条款，更好地完善我国数字经济反垄断立法。
南都：在处罚力度上，此次反垄断修订草案里大幅提高了部分垄断行为的处罚金额。除罚款外，有观点认为还可引入公益诉讼规定以更好地破解垄断难题。对此，你怎么看？
李守镇：加重对反竞争行为的罚款肯定是能够增加反垄断法的威慑力，这一方面是回应老百姓对垄断行为导致的厌恶情绪，另一方面也会威慑准备实施滥用行为的主体。而公益诉讼在域外也有长时间的实践，取得了较好的成功经验，因此如今提出可以先对互联网领域进行公益诉讼，也是一个改革的尝试。
怎么引入呢？我在提案里提到，国外一些三倍赔偿制度的成功司法实践，有效地调动了市场主体通过诉讼反垄断的积极性。建议《反垄断法》修订可以考虑增加一条，即“最高人民检察院和省级人民检察院可以主动针对反垄断违法犯罪行为提起公益诉讼，以保护消费者权益为目的。”
南都：今年1月，南都大数据研究院反垄断课题组发布《十余年反垄断案例分析报告》。我们梳理了309起垄断纠纷案件发现，超过八成的原告选择以滥用市场支配地位为由提起诉讼，结果整体败诉率接近九成，原因是难以证明被告具有垄断地位。怎么看这个问题？
李守镇：我认为应该合理分配互联网反垄断案件中原被告举证责任，提高诉讼救济积极性。从实践看，互联网反垄断案件呈现出数量少、审理时间长、难度高、原告胜诉率极低等特点。这说明，互联网反垄断案件在原被告举证分配方面等存在困境。
针对拥有市场支配地位的互联网平台，在原告已经提供平台滥用行为的初步证据情况下，应该引入举证责任倒置，即在举证责任分配上应向处于弱势地位的中小企业经营者倾斜。
既当裁判员又当运动员？
建议将超级平台认定为新型基础设施
南都：在你的提案中提到，引入和增加互联网平台相关概念和制度，明确界定数字经济相关市场。其中有一条建议是，对于拥有10亿以上用户的超级平台应认定其构成新型基础设施。认定新型基础设施的意义在于？
李守镇：互联网平台具有双重属性，一方面是平台市场的经营者主体，另一方面又是平台市场内的中小企业的竞争者，因此互联网平台在竞争中很容易出现“既当裁判员又当运动员”的现象。为解决超级平台的这种双重属性带来的平台自我优待、歧视性行为，最好的办法就是将其认定为新型基础设施，赋予平台对所有主体公平、合理、无歧视的义务。
如欧盟委员会于2019年制定了一部网络中介服务提供者对线上中小企业的公平和透明条例，对平台自我优待行为、歧视性行为进行了专门立法。
南都：除了用户量外，认定平台是否构成新型基础设施，还有哪些重要考量因素？
李守镇：我认为有很多，比如平台的流量入口数量，对用户生活或工作的重要性影响，平台上中小企业对其的依赖程度、支付规模、对公共服务的替代影响力大小等，这些都是可以纳入认定因素里。
南都：近年来，一些互联网平台的版权争夺战激烈。比如在线音乐平台的独家版权之争，一度引起执法部门的关注。你认为在反垄断法修订中，应该如何回应版权与垄断的问题？
李守镇：目前，国家的整体大政方针都是强化知识产权保护。这一方针符合当前我国国民经济发展的需要，保护知识产权促进创新也是我们一直要坚持的方向。
但是，在一些领域如果某些使用知识产权行为极大限制了正常的竞争，对市场活力造成了特别大的影响，那么就应该在反垄断法修订中进行回应，应该理清知识产权法与反垄断法之间的边界。比如可以在反垄断法中增加一款，“互联网平台利用其知识产权，通过独家版权协议、滥用诉权等手段排除、限制竞争的，构成滥用知识产权的行为。”
南都：今年4月，中央发文正式将数据纳入新型生产要素范畴。当数据越来越集中于寡头企业，你觉得我们需要担心数据垄断的问题吗？
李守镇：目前，国家政策已经把数据提高到作为一种要素，这说明数据的重要性已经在互联网时代被确认。而数据大量聚集肯定也会带来数据垄断的问题。我们知道国外已有判决，对数据垄断的行为进行处罚，国外的多家头部互联网公司都开始赋予用户对其数据跨平台迁移的权利和功能。
因此，我国后续确定数据要素的流通规则和产权分配时，也要考虑到数据垄断的问题，如可以赋予寡头平台对中小企业的数据开放义务，用户数据可迁移的规定等，以促进依赖于平台的中小企业发展。
声音
建议《反垄断法》修订可以考虑增加一条，即“最高人民检察院和省级人民检察院可以主动针对反垄断违法犯罪行为提起公益诉讼，以保护消费者权益为目的。”
采写：南都记者 李玲 发自北京
