2019年全国两会，郑功成在小组会上发言。 南都记者 黎湛均 摄
4月8日零时起，武汉“封城”76天后终于迎来“解封”，全国从疫情防控阶段全面进入恢复经济社会秩序的新阶段。作为经济社会的“压舱石”和保障民生的“定心丸”，社会保障制度将继续发挥重要作用。
长期致力于社保改革与发展、重大民生政策制定的十三届全国人大代表、全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成，始终密切观注此次危机中社会保障制度的表现。在他看来，疫情发生以来，社会保障制度领域多次“打破常规”，各部门反应快捷，行动高效，经受住了疫情的考验。
不过郑功成也认为，面对突发重大公共卫生事件，当前社会保障制度还存在许多问题。他在接受南都专访时指出，这次疫情期间，解决特殊问题仍依赖各部门的应急性政策文件，仍需要临时打“补丁”，说明现行制度还不成熟。“抗疫经验表明，社会保障不仅要有应对平时普遍性风险的能力，而且要有应对突发性风险的功能。”他说。
各主管部门应对疫情
积极主动出台应急性社保政策文件
南都：根据你的观察，与2003年非典期间相比，这次新冠肺炎疫情期间我国社会保障制度在应对危机、稳定社会方面的表现如何？是否有明显的进步？
郑功成：新冠肺炎疫情的暴发给国计民生造成了巨大的不利影响，特别需要发挥社会保障的功能作用。疫情发生后，国家医疗保障局、人社部、民政部、财政部等社会保障主管部门及时发布一系列新的政策性文件，采取多项新的措施，可以说我国的社会保障制度经受住了考验。
在医疗保障方面，医疗保险与财政资金共同发力，及时免除了患者、疑似患者对医疗费用的后顾之忧；工伤保险启动简易程序，将感染病毒的医护人员认定为工伤，保护其基本权益；社会救助制度反应及时，确保了贫困人口的基本生活；多项社会福利服务为弱势群体的生活提供了重要支持；社会保险费与公积金“减、免、缓、返”政策为企业复工复产提供了极大的助力。
以医疗费用为例，2003年非典发生时，我国的医疗保险制度还只覆盖城镇职工，不仅农村尚未建立医疗保险制度，城镇居民也缺乏医疗保障，诊疗费用是患者或疑似患者的重大后顾之忧，北京甚至发生个别农民工因付不起诊疗费用而从医院逃走的现象。这次就没有发生让患者或疑似患者担忧的现象，反而是医疗服务能力不足导致部分人士求诊而不能及时入院诊疗，这是我国医保制度建设与发展的巨大成就。
再如在社会救助方面，2003年非典时期，各地是依照常规政策对本地困难群体实行相应的救助。这次抗疫期间，民政部门发布的政策性文件则明确规定还要对因隔离措施滞留本地的外地困难人员也实施生活救助，等等。
因此，我国的社会保障制度在这次疫情期间充分发挥了保障民生、安定民心、稳定社会的显著作用，全面显示了这一制度的保障能力。
南都：在这次突发疫情应对中，各部门及时出台了许多临时性的政策，这属于创新突破，还是属于补救措施？你如何评价这种临时性措施？
郑功成：为应对这次疫情，各主管部门密集出台了数十件应急性社会保障政策文件，可以说反应是积极、主动的，这些政策有效地弥补了现行制度的不足，及时化解了抗疫期间的民生困难，也证明社会保障制度在应对突发重大公共卫生事件和恢复经济发展中的不可替代的重要地位。
然而，在面对突发重大公共卫生事件时，许多问题的解决还依赖各部门发布如此多的应急性政策文件，说明现行制度还不成熟，需要临时打许多“补丁”，才能全面有效地解决疫情期间的民生问题。
因此，加快健全我国的社会保障制度体系显然具有必要性与紧迫性，在健全这一制度体系时，如何处理好制度的稳定性与灵活性关系将是一个极其重大的政策问题。
应急性政策难免不周全
应建立专门的社保应急机制
南都：这种“打破常规”“临时打补丁”的做法，会给社会保障制度带来什么问题？
郑功成：这次社会保障主管部门出台的众多政策性文件大多是一次性政策文件，由于临时性政策是应急状态下发布的，针对性虽然很强，但因缺乏事前周密论证和统筹考虑，难免出现政策性漏洞甚至与现行制度冲突的情形。
例如，一线医护人员感染病毒可以视为工伤，处在一线的非医护人员特别是志愿者是否能够享受同一政策待遇，就缺乏清晰的政策规制。
再如，新冠肺炎属于突发重大公共卫生事件，到底应当由医疗保险制度负责还是公共卫生制度负责，或者由财政负责，在学界已经出现了争议，厘清责任边界还需要相应的法理支撑；同时，由于医疗保险制度大多停留在市县级统筹层次上，像武汉市作为新冠肺炎重疫区，承受的其实是全国性的风险，耗费的却是武汉市的医保基金，中央与省级又无医保基金调剂制度，如何才能更加公平地分担责任，亦缺乏明确的政策规制。
还有失业保险，疫情期间原来享受失业保险金的人可以继续享受这一政策待遇；原来没有享受失业保险金的人即使被隔离而无法就业，却不能享受同等待遇。
国家明确对疫情严重地区实行社会保险缴费减免政策，但对减免缴费而造成的社会保险基金损失如何弥补，个人减免是否会影响其社会保险待遇，还缺乏清晰的政策规制。
2003年非典期间部分患者经治疗存在严重的后遗症，有的陷入生活困境，但缺乏社会补偿机制。这次新冠肺炎患者经诊疗后是否存在后遗症，如果出现后遗症该如何补偿，亦还未有相应的制度安排，等等。
因此，在充分肯定社会保障主管部门及时做出政策性反应，并事实上解决了当前最急切的民生问题的同时，还需要认真总结和反思这些临时性政策可能存在的缺漏与后遗症，并进一步采取相应的政策措施加以化解。
南都：这样的突发公共卫生危机将来可能还会再次发生，社会保障制度该怎样更好地应对此类危机？
郑功成：这次抗疫经历表明，社会保障不仅要有应对平时普遍性风险的能力，而且要有应对重大突发性风险的功能。为避免临时应急可能出现的政策供给不足或失当，应当建立专门的社会保障应急机制，即将突发重大灾难中可能出现的情形纳入社会保障政策体系框架，以便急时有章可循，更可以为未来应对同类风险提供相对清晰的路径与安全预期。
社会保障应急机制应当包括及时应对启动程序、相应的应急政策储备、非正常情形下的政策操作（如工伤认定等）指南，以及政府财政与社会保障制度之间的责任边界，社会保障相关部门与社会慈善的有机协同机制等等。
如果有一套完整的应急机制，不仅各部门能够及时从容应对，而且地方各级主管部门也会心中有数而无需等待观望，进而避免应急性政策的缺漏和留下后遗症。
疫情期间部分临时性政策
可纳入正常制度安排
南都：在应对疫情和恢复生产过程中，各部门的一些应急性政策非常受到关注，比如临时扩大医保基金支付范围、社会保险费的缓征减征、扩大临时救助政策范围等。在度过这次危机后，这些举措就完成使命了吗？
郑功成：这次出台的众多一次性政策性文件中，有许多合理的规定是可以纳入现行制度安排的。比如一线对医护人员的工伤认定，2003年非典暴发后，当时的劳动保障部、人事部、财政部、卫生部曾联合发出通知，明确规定因履行工作职责而感染传染性非典型肺炎的医护及相关工作人员，比照工伤保险的有关规定享受有关待遇。
其中，参加工伤保险的上述工伤人员发生的相关费用，由工伤保险基金和单位按工伤保险有关规定支付，未参加工伤保险的由用人单位负责支付，财政补助的事业单位因此发生的费用由同级财政予以补助，这一政策执行至2003年底。
这次新冠肺炎疫情暴发后，人社部、财政部、国家卫健委联合发布通知，明确规定，在新冠肺炎预防和救治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的，应认定为工伤，依法享受工伤保险待遇。
其中，已参加工伤保险的上述工作人员发生的相关费用由工伤保险基金和单位按工伤保险有关规定支付，未参加工伤保险的由用人单位按照法定标准支付，财政补助单位因此发生的费用由同级财政予以补助。
可见，从2003年抗击非典到2020年抗击新冠肺炎，对医护及相关工作人员感染病毒致死的工伤政策具有一致性，表明两次临时应急政策性文件的规定是成熟的，应当变成稳定的制度安排，而不宜在未来遭遇同类灾难时再行发布应急性通知来重新规定一遍。同时，这一规定只考虑了感染病毒致死的情形而未明确感染病毒致残的情形，应当补上这一缺漏，让医护及相关工作人员能够享受完整的工伤保险权益。
因此，需要认真研究此次集中出台的新的社会保障政策性文件哪些可以纳入现行制度安排中，哪里还存在着不足需要改进。
健全、成熟的社会保障制度应当尽可能避免遭遇突发重大灾难时临时应急发布政策性文件。将成熟的应急性政策纳入正常的制度安排，对于进一步增强社会保障制度定心丸的作用是非常必要的。
南都：具体到各个应急性政策，国务院要求将受疫情影响的困难群众纳入低保、特困人员供养或者临时救助等政策保障中，民政部还创新救助措施，放宽户籍地申请限制，这些是否也可以纳入现行制度安排中？
郑功成：扩大社会救助尤其是临时救助的覆盖面，确保不出现陷入绝境的现象，是社会救助作为兜底保障制度安排的重大责任。
我们一直主张社会救助对象宜逐步从户籍人口扩展到常住人口，紧急情况下即时将临时滞留人员纳入，建立救助标准的自然增长机制和紧急情况下的临时调整机制。
这次民政部在社会救助方面的应对是全面、有效的应对，对于化解疫情期间困难群体及遭遇临时困难的人员的生活困难发挥了巨大的作用。特别是积极推行低保、特困人员救助供养、临时性的急难救助等的申请审核审批的全流程网上办理，保障了救助待遇的及时发放；对已纳入低保的困难家庭在疫情期间延长定期核查时限，暂停动态调整；对正在申请救助的困难家庭中有患者或者的确遭遇生活困境的，实行先救助、后审批，待疫情解除后再补办相关手续。
同时还启动简易认定程序、扩大临时救助覆盖面，将城乡低保户、特困人员、有感染者的低保边缘户和因务工、探亲、旅游等在异地感染病毒或受疫情防控影响导致基本生活出现困难人员，以及农村建档立卡贫困户和低收入家庭、享受“两项补贴”的残疾人等均可按属地管理原则参考当地低保标准发放临时救助，有效地保障了上述人员的基本生活。
这些政策均应当成为稳定性的制度安排，有的在遭遇重大灾难时实施，有的应当成为日常实施的政策，特别是对非本地户籍的常住人口应当纳入临时救助范围。
南都：疫情应对中，工伤保险是否较好地发挥了作用？你为什么建议适时制定《社会补偿法》？
郑功成：在这次抗击新冠肺炎疫情中，工伤保险制度发挥了应有作用，突出地表现在对一线医护及相关工作人员因感染病毒致死的工伤认定与待遇给付上。
我强调要制定专门的《社会补偿法》，是因为我们国家还需要建立一种现行社会保障制度不能有效包容的风险，即因战争、犯罪行为、合法药物致害、重大社会公共事件等不可直接归责于政府的因素给个人造成的损害，它在传统侵权损害赔偿制度以及社会保险和社会救助制度之外，而受害人同样需要有相应的社会保障。
如2003年非典期间有少数患者因治疗留下身体残障等后遗症，就属于重大公共卫生事件中的合法药物致害。它带给患者的是一种灾难性后果，却无法从现行制度安排中找到有效的保障，如果建立社会补偿制度，便可以通过这一制度来获得补偿。
因此，我国应当借鉴德国、日本和我国台湾地区社会补偿制度的经验，制定专门的《社会补偿法》，明确社会补偿的种类、主体、对象、资金来源以及相关法律责任等。这样，我国的社会保障制度才会更加健全。
以此为契机进一步降低社会保险费率
南都：当前是各行各业复工复产的关键时期，虽然在社保征收方面已经有了许多减免措施，但企业还是反映受疫情影响生产经营压力大。你认为现有的阶段性政策下一步应该如何过渡？现在是不是进一步降低社保费率的时机？
郑功成：为助力企业复工复产，国家已经明确了实行社会保险费减免的政策适用范围与周期，同时还对失业保险实行反经济周期操作，即加大了对企业稳就业的返还政策实施范围与力度，如果加上去年采取的降低社会保险综合费率的政策，必然产生减轻企业负担、推进复工复产的综合促进效应。
不过，目前明确的社会保险费减免政策与失业保险基金稳岗返还政策都是临时出台的应急性政策，这种政策还可以进一步细化，如对疫情严重地区、受疫情影响严重的行业可以减免社会保险费，其他地区或行业则要尽快恢复常态，否则，对社会保险制度的冲击不容忽视。
同时，还宜以此次减免或返还为契机，在统筹考虑和加快国有资产划转充实社会保险基金的前提下，进一步降低养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的费率，彻底解决我国社会保险费率偏高的现状。
此外，应当加快各项社会保险制度统一的步伐，其核心在于在全国范围内统一社会保险的缴费基数与缴费率，以此确保筹资的公平性与制度的公平性。
总之，我国的社会保障体系日益健全，在抗疫中发挥了不可替代的巨大作用，但还未真正成熟，需要全面深化改革促使现行制度安排走向优化，进而全面建成中国特色的社会保障制度体系，为维护国家长治久安和人民世代福祉提供有效的制度保障。
策划：南都北京时政组
统筹：王佳 程姝雯
采写：南都记者 胡明山
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应对这次疫情，各主管部门密集出台了数十件应急性社会保障政策文件，可以说反应是积极、主动的，这些政策有效地弥补了现行制度的不足，及时化解了抗疫期间的民生困难，也证明社会保障制度在应对突发重大公共卫生事件和恢复经济发展中的不可替代的重要地位。
然而，在面对突发重大公共卫生事件时，许多问题的解决还依赖各部门发布如此多的应急性政策文件，说明现行制度还不成熟，需要临时打许多“补丁”，才能全面有效地解决疫情期间的民生问题。因此，加快健全我国的社会保障制度体系显然具有必要性与紧迫性，在健全这一制度体系时，如何处理好制度的稳定性与灵活性关系将是一个极其重大的政策问题。
需要认真研究此次集中出台的新的社会保障政策性文件哪些可以纳入现行制度安排中，哪里还存在着不足需要改进。健全、成熟的社会保障制度应当尽可能避免遭遇突发重大灾难时临时应急发布政策性文件。将成熟的应急性政策纳入正常的制度安排，对于进一步增强社会保障制度定心丸的作用是非常必要的。
应当加快各项社会保险制度统一的步伐，其核心在于在全国范围内统一社会保险的缴费基数与缴费率，以此确保筹资的公平性与制度的公平性。总之，我国的社会保障体系日益健全，在抗疫中发挥了不可替代的巨大作用，但还未真正成熟，需要全面深化改革促使现行制度安排走向优化，进而全面建成中国特色的社会保障制度体系，为维护国家长治久安和人民世代福祉提供有效的制度保障。
