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养犬“立法”调研先行

《佛山市养犬管理条例》被列为明年立法重点,市法制局联合多部门展开摸查

来源:南方都市报     2018年12月04日        版次:FB01    作者:刘军艳

    佛山,小男孩在社区内遛狗。据不完全统计,佛山现有犬只近30万只,如何规范养犬已成为城市管理的热点。南都记者 郑仲 摄

    家住禅城年近50岁的家庭主妇李女士,每天会在上午和傍晚,定时在小区遛两次狗。据佛山市社情民意研究中心相关统计,佛山正在养犬的家庭数约为21.8万户,全市犬只数量约29 .6万只。

    今年3月起,市法制局与公安、住建(城管)、农业、卫生等部门,联合开展养犬管理情况相关调研;另与市社情民意研究中心开展过养犬管理调研。调研显示,近六成未养犬的市民对养犬表示理解;近四成未养犬的市民,对养犬持反对态度。2017年,全市犬只通过官方渠道注射狂犬病疫苗的数量为74729只。截至11月21日,佛山今年门诊犬伤总数达96163人次。

    现状

    养犬管理无法可依

    目前,佛山养犬管理工作仍处相对空白状态。市法制局介绍,除了犬只免疫检疫为农业部门,人用狂犬病疫苗接种和狂犬病人诊治为卫生部门,其规定较清晰外,养犬登记、管理收费、养犬行为规范、法律责任等,均处于无法可依、无部门管理的状态。“公安、住建(城管)等部门,只能依据《中华人民共和国治安管理处罚法》《佛山市城市市容和环境卫生管理规定》等,对个别特殊情况进行零星执法。”

    一方面是养犬管理基本无法可依,另一方面是佛山数量不低的养犬数。调研显示,佛山有36.4%的市民表示正在养犬或者曾经养过犬,9.1%的市民表示目前正在养犬。在养犬户中,有73.6%的家庭养了1只,16.8%的家庭养了2只,9.6%的家庭养了3只及以上。据此,佛山正在养犬的家庭数约为21.8万户,全市犬只数量约29.6万只。

    2017年犬只伤人警情593宗

    在调研中,问及对邻居养犬的态度时,近四成未养犬的市民,对养犬持反对态度;近六成表示理解,认为只要管理好就可以。此外,超过五成市民认为,养犬会给周边居民带来卫生和安全问题,近两成市民,曾因犬只与他人发生争执。

    而据警情系统查询,近年来佛山涉犬类警情呈逐年增加趋势。犬只扰民警情(主要是噪音),2015年264宗,2016年497宗,2017年501宗;犬只伤人警情为2015年463宗,2016年540宗,2017年593宗。

    今年佛山门诊犬伤96163人次

    调研显示佛山约六成犬只接受过免疫。据佛山五区农业部门信息,2017年,全市犬只通过官方渠道注射狂犬病疫苗的数量为74729只。同时,估计约10万只在动物诊疗机构进行疫苗注射。

    佛山目前共有犬伤门诊60家,其中,禅城8家,南海16家,顺德11家,高明10家,三水15家。

    近年,佛山人用狂犬病疫苗使用量逐年增加,2015年为22.7万剂次,2016年为27.3万剂次,2017年为32.9万剂次。2015年、2016年、2017年,佛山分别有5.7万、6.8万、8.2万人次接受人用狂犬病疫苗接种,近三年来犬伤门诊就诊数量以每年20%速度增长。据市疾病预防控制中心统计,截至11月21日,今年佛山门诊犬伤总数达96163人次。

    难题

    哪个部门主管养犬?难确定

    部门职责分工特别是确定养犬主管部门,是养犬管理难点之一。市法制局介绍,养犬管理工作涉及多部门。例如,犬只伤人归公安机关管理,市容环境卫生归城管部门管理,犬只免疫检疫归农业部门管理,人用狂犬病疫苗接种和狂犬病人诊治归卫生部门管理,犬只经营活动归工商部门管理等。“养犬管理工作需在各级政府领导下,由公安、城管、农业、卫生、工商等部门分工负责。”

    市法制局同时表示,由于缺乏上位法依据,对于由哪个部门作为养犬主管部门,履行养犬登记、养犬行为日常监管、犬只留检场所管理、养犬执法等职责,争议比较大。在市法制局9月召开的专家论证会上,有律师建议养犬管理由公安部门牵头,“51个城市里,有41个养犬的主管部门是公安部门,公安部门的执法力量较强,执法经验丰富。”也有专家建议由城管部门主管。

    养犬违法怎么处理?取证难

    执法难也是养犬管理的一个难点。首先是取证难。“养犬人遛狗时间不同、地点分散,执法者很难24小时监控,第一时间发现并处理。又如,犬只数量庞大,有没有办理犬只登记、疫苗接种,犬只与养犬人关系如何认定,噪音扰民如何处置等行为的取证难度和取证成本极大,难以一一查证。”同时,因公安、城管等主要的养犬管理部门,本身已承担大量的社会管理职责,养犬管理执法力量也显出不足。

    建议

    政府:优化养犬登记办理流程

    记者获悉,早在2012年,佛山起草过《佛山市养犬管理办法(草案)》,此后不了了之。据市法制局日前消息,《佛山市养犬管理条例》已被列为佛山20 19年法规建议项目之一,是佛山明年立法的重点。

    调研建议,由政府推动相关立法,细化完善分区管理、养犬登记、免疫检疫、养犬行为规范、监督管理、法律责任等,尽快将养犬行为纳入依法依规管理,为相关职能部门的监管提供法律依据。

    除加强监管外,更重要的是做好服务。比如优化养犬登记办理流程,具体而言,建议提出,开展办理养犬登记进街道、社区活动,借助网上办证、家门口办证、社区物业代办证等形式,提升办证率。“目前许多城市已建立养犬管理和免疫等方面的信息系统,并逐步探索微信小程序、公众号服务、APP等形式,提供养犬登记、续期、注销、免疫等掌上服务。”

    此外,可针对文明养犬行为出台激励政策。制定文明犬主的行为准则、认定标准,组织街道、社区、物业评选文明养犬户,给予一定奖励,比如文明养犬户可享受减免犬证年检年审费、指定宠物医院折扣优惠等,并可考虑将养犬行为其纳入社会信用管理体系。

    社会:发挥民间力量共治

    在加大文明养犬宣传的同时,建议提出发动社会力量,参与犬只管理。其中,相关部门可加强与动物保护协会、动物诊疗机构等社会组织的沟通合作,积极发挥民间力量的作用,探索通过购买服务等方式,建立与社会组织合作的服务点,提供养犬免疫、登记、续期、绝育等一站式便民服务,营造良好的养犬环境和文明和谐的管理氛围。

    同时,可学习借鉴其他城市养犬管理经验。比如南京、深圳等地做法,尝试实施养犬登记、年审、免疫低价收费或者免费,在加强养犬管理的同时,减轻市民养犬负担。

    采写:南都记者刘军艳 通讯员 常凯

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