华富路-中航地下通道。
深圳寸土寸金，随着人口增长可开发利用的土地越来越有限，在此基础上不少人提出要“向地下空间要效益”，建议大力开发和利用地下空间。在此基础上，深圳市委市政府相关部门草拟了《深圳市地下空间开发利用管理办法草案(立法协商稿)》(以下简称《办法》)。
11月24日，深圳市政协召开专题协商会对《办法》的修订进行探讨，在专题协商会上不少政协委员指出可以借鉴新加坡、东京、香港模式，再造一个“地下深圳”，也有政协委员关注地下空间建设利用时的权利冲突、产权所属等问题。
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立法调研
深圳地下空间综合利用率全国第二，但仍以浅层利用为主
深圳市规划和自然资源局党组成员、市更新整备局局长王爱朝介绍，深圳地下空间的发展可以分成三个阶段，分别是初始阶段、人防带动阶段和轨道带动阶段。
其中，初始阶段是指从上世纪80年代特区建设以来，主要为自发建设的设备用房、停车库；人防带动阶段则是从上世纪90年代深圳被确定为国家一类防空城市后，开始进行平战结合的利用方式开发利用地下空间；轨道带动阶段则从2000年至今，地下空间主要是以轨道交通网络为骨架快速发展，目前建成轨道411公里，283座车站。建设用地地下空间呈现原特区内加密，原特区外围绕轨道建设的分布特征。
目前来看，深圳的地下空间建设规模比较大，2017年全市地下空间总规模大概是4200万平方米，人均按照1200万人口来看大约是人均3.35平方米，地下空间综合利用率在全国排名第二，仅次于上海。其次创新强、难度大、标杆项目多，比如福田高铁站、丰盛汀、布吉水质净化厂、前海枢纽、连城新天地等这些项目在全国均有示范意义。
但是，需要指出的是，深圳对地下空间的开发还是浅层利用为主，目前的地下空间开发利用以地下1-3楼为主，利用功能还是以人防、停车、轨道和市政基础设施为主。
而从国内外的先进经验上来看，东京和上海都各有成功经验可供借鉴。其中，日本对于地下空间利用在全球趋于领先水平，东京经验包括立法先行、全链条的协商和管理机制、引导市场积极参与地下空间的开发、依托轨道实现“站城一体化”、建立长效跟踪协调机制等等。而上海的经验也可以总结为“统一规划+整体开发”，比如虹桥核心区就是统一规划编制，各地块地上地下统一规划和建设。
“向地下要空间”深圳拟出台管理办法，市政协提13项建议
对于深圳来说，也要进一步“向地下要空间”。因此，深圳于2000年编制完成了第一版城市地下空间专项规划，2006年又编制完成第二版的城市地下空间专项规划。而这一次的《深圳市地下空间开发利用管理办法草案（立法协商稿）》也正是为进一步推动深圳开发地下空间。
深圳市司法局副书记、副局长蒋小文介绍，《办法》共七章53条，涵盖了地下空间规划管理、用地管理、建设管理和使用管理等开发建设全链条，其中有六大创新。一是推进基础调查和信息平台建设，精准掌握底数；二是完善地下空间规划体系，强化规划统筹；三是科学实施用地管理，彰显地下空间资源属性；四是注重集中开发设计，提升区域整体功能；五是规范建设管理，全方位落实规划要求；六是严格使用管理，提升安全防护水平。
例如在建立信息平台方面，《办法》就规定优先做好顶层设计，地下空间要优先用于建设市政工程、防空防灾、环境保护等基础设施和公共服务设施，禁止建设住宅、幼儿园、托儿所、养老、生活用房等项目以及中小学普通教室。
对于《办法》的立法协商，深圳市政协在进行了为期数月的调查后，给出了13项具体的建议。深圳市政协社法民宗委主任李振河介绍，具体建议包括：完善地下空间规划体系；增设促进地下空间安全使用管理的条文；研究完善地下空间的不动产登记对象及范围；明细地下空间权属边界；建立地下空间综合管理机制；增强地下空间的绿色环保开发投入力度；增设对建筑废弃物处置进行管理的条文；健全地下空间信息系统管理体系；完善地上地下空间互联互通管理相关规定；促进地下空间与轨道一体化建设；增加人防部门参与地下空间管理相关规定；增设地下公益性建筑的相关鼓励政策。
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委员建议
张斌：地下空间开发涉及权利冲突，可用特区立法权做探索
深圳市政协委员张斌指出，要特别关注地下空间开发利用过程中法律权利冲突问题。
例如所属权问题，地下空间的利用主体非常丰富，涉及到私人主体、政府部门甚至军事部门。目前主要可以归纳为四种类型：第一公共服务类，如地铁、地下隧道等，主要以政府交通部门为开发利用主体；第二生存安全类，如地下人防工程，主要以政府特定部门为权利主体；第三生态环境类，如地下水库、地下资源储藏仓库等，以政府的自然资源和生态环境部门为利用主体；第四经济发展类，如地下商场、地下车库等，以一般民事驻地为权利主体。“多样的开发利用主体，必然导致不同性质的权利交叉。”
与此同时，地下空间由于有周围土地的限制，因此在使用上会存在不规则性，建筑物存在相互交叉、叠加的情形，这样就导致了相邻关系、地役关系非常复杂，再加上又在地下，存在隐蔽性，有的建成了以后根本看不到。张斌说，希望深圳能够利用特区立法权在这方面做一些探索，以便在使用和利用过程中减少矛盾冲突。
他建议在立法的时候，除了关注登记的权属问题之外，还要关注当权利发生冲突甚至发生纠纷的时候解决规则是什么，也应该有相应的条文规定，以及《办法》中可以加入对诸如地下建筑相邻关系、地役权等问题的回应。
郭丽：广场、操场、公交站的地下空间，可优先用于停车
中伦律师事务所合伙人郭丽则说，她更关心地下空间要建什么、谁来用、付的兑价是什么。建议地下空间利用优先安排供水、排水、燃气、供电，地上空间建设时经济利益、商业利益往往挤压公共利益空间，在这一点上希望地下空间建设时能够给予保证。
其次是老百姓们都关心的停车难问题，建议地下空间利用中明确鼓励广场、学校操场、公交站下优先用于停车。
郭丽说，她还建议建立一个公开透明有偿的使用制度，杜绝腐败。可以参照基准地价、标定地价和社会的平均水平建立一个出让和成交的价格公示体系，这样就能打消大众对于是否卖给关系户的疑虑，且保证透明度。除此以外，她还建议地下空间建设建立产权交易制度，参照地表建设用地使用权的转让、流转、出让、租赁等对接形式，让地下空间土地能够流转得起来。
陈可石：向新加坡学习，“在地下再建一个深圳”
深圳市政协委员陈可石则提出了向“新加坡学习‘在地下再建一个深圳’”的概念。
他指出，新加坡在2002年提出“在地下再建立一个新加坡”的城市空间发展战略，特别是在大型商业综合体之间通过地下空间联通，为人们提供在热带气候下更舒适的步行选择。而深圳目前地下空间开发量仅占地上可建设用地的0.6%，地下空间开发面积为5200万平方米，人均地下空间面积为3.86平方米（按全市常住人口1344万计），对比新加坡人均40平方米有太大的差距。
目前来看，深圳地下空间的开发是以单体建筑或单个出让地块为基础的，这样的单体开发存在一个弊端，相互地块与建筑之间的联系不够，没有明确一个完善的地下空间系统。他建议深圳借鉴东京和新加坡的地下空间开发经验，把目前的地铁站、高铁站、办公楼、大型城市综合体及建筑地下车库的空间连接起来，形成一个完整的地下城市空间系统，大大缓解地面交通的堵塞并增加城市步行系统的可达性。
还建议深圳开发地下美食街、地下停车网络，将大型城市公园下面开发成为地下空间，提供包括地下音乐公园、地下影城、地下商场等商业服务设施，尽量使用高架人行桥。把地下空间营造成深圳国际化大都市生活的一个重要组成部分。
吴鹏程：深圳台风暴雨多发，建“地下人行通道系统”需求迫切
和陈可石一样，深圳市政协委员吴鹏程也提到了要建立“地下人行通道系统”。
他说，深圳台风暴雨多发且夏季闷热潮湿，规划建立深圳的地下人行通道系统必要且急需。举例来说，深圳对华强北的华发北路人行通道、上海宾馆人行通道、华富路人行通道均进行了改造或新建，这些独立通道与地铁站、大型商业中心相连通，形成系统既能疏解华强北地面拥堵的人流，又能促进华强北商业的进一步发展的地下街。
同样在东京和香港，都是通过地下街的规划建设促进了城市的消费与繁荣。建议借鉴日本经验，加快推进地下人行通道、地下街、地下综合管廊、大深度地下空间开发利用的专项立法，与地下空间综合立法相补充，以规范推进深圳地下空间的开发建设。
另一方面，吴鹏程指出，考虑到大深度地下空间开发利用的不可逆性，地下公路、地下综合管廊同地下轨道交通应一并系统规划。例如原本深圳是以小区建设为基础建设城市的，为解决社区内部交通的微循环，必须在新的小区规划时考虑地下公路规划。
许宜群：建立信息化管理部门，大数据统筹地下空间建设
深圳市政协委员许宜群则关注在地下空间开发时的“信息化管理”，提到了有关大数据的相关话题。他说，城市地下空间资源家底不清，标准不统一，资料分散或缺失的现状，严重影响城市地下空间的科学规划、综合利用及应急防灾管理，建议针对主管部门加入“研究和制定城市地下空间数据标准化和信息化管理规范，建立和管理城市地下空间基础数据库、应用数据库”的职责。
具体来说，建议加入实时精准录入和更新基础数据库包括地理信息、地质信息、岩土工程信息、水文信息等和应用数据库包括电气管廊、交通、水利、人防、公共服务设施、地下储藏等，保证关联信息系统的互联互通，保证成果资料的实时调用和数据信息的透明共享。还建议加入“建立与智慧城市相配套，能够实现动态采集更新、实时空间模拟、全方位数据监控、即时远程巡防、安全防范和预警预报为一体的综合管理平台”。
许宜群说，可以设立专门的信息化管理部门，负责平台建设、技术规范、运营机制等建设。同时地下连通工程涉及不同建设单位，不同的连通功能，信息化管理系统的共建共享原则能够发挥重要作用。
李笑竹：建议提高深圳地铁地下空间商业占比的比例
深圳市政协委员李笑竹则通过深圳地铁在地下空间的开发利用和经营过程，谈及了目前开发使用过程中遇到的一些问题。
首先地下空间的产权登记未受到立法保障问题。其次消防法规约束过紧导致地下空间利用率偏低。在地下空间商业利用率上，香港地铁有50%，而深圳的利用率只有10%-20%，地下空间资源有效利用率低。再者各种规范对地面附属构筑物的设置要求过多。
在此基础上，李笑竹建议从法律法规上保障地下空间产权登记，明确报建手续；从法规上提升地下空间商业功能的利用率；以及从法规上要求地上地下、交通与商业综合考虑，统一纳入城市规划。
举例来说，目前深圳地铁地下空间商业功能占比是10%-20%，通行功能占比60%-70%，商业功能所占比例有待进一步提高。建议将规范用地管理中“地下空间允许配建不超过通道总建筑面积百分之二十的经营性建筑”给予适当提升。借鉴香港、东京等地的地下空间规划及消防设计经验，提高地下空间商业占比的比例。
苏峰：“深超总”正开展地下空间规划，涉及管理机制、地役权等问题
对标目前已经在建的项目，也有不少政协委员提出了建议。
南山区政协常委苏峰就说，以深圳湾超级总部基地为例，目前该片区正在开展地下空间的详细规划，项目地下空间规模巨大、内容多样、系统复杂，共152万平方米。片区包括万科、恒大、恒力、中国电子、中兴通讯等知名企业总部，他们形成了业主委员会对这个片区进行共建共治共享的模式统筹开发和地下空间利用。
在实际作业过程中发现，地块内都有做地下空间的利用，也都有各自的管理。但是地块间即城市道路和绿化带的下方，目前设置了人行和车行的通道，这些公共通道应有独立的消防分区、独立的建设和运营管理主体。基于这一考虑，地下公共通道需要通过多个不同主体的地块疏散，势必需要建立一个多主体的地下空间管理机制。
再者在地役权的探索上，苏峰仍以深圳超级总部基地为例，中央绿洲地下空间开发面积约为27万，疏散楼梯、风井等出地面设施约100多个，如全部设置在绿洲将对地面景观造成严重影响，因此经过反复的论证研究，采取了与坡道、下沉广场、临近地块建筑统筹结合的方式来解决这些出地面设施的消隐问题。这其中疏散楼梯与周边建筑的统筹结合就涉及到地役权的问题，需对相邻空间的建设用地就通行、建造附属设施等的使用权进行明确。
黄德华：老旧小区更需要地下空间的开发，解决停车位紧张问题
罗湖区政协委员黄德华从罗湖经验，谈了关于已经建成的老旧住宅小区地下空间如何开发。黄德华说，深圳的老旧小区其实对地下空间的开发有更大的需求，比如停车位紧张的问题，建议立法能够授权区政府，对老旧住宅的地下空间利用进行探索。
再比如安全管理方面的问题，黄德华说结合深圳市的物业管理规定，实际上管理人的责任反而是更大的，比如物业管理企业，抓住了这个点反而抓住了安全的“牛鼻子”。所以建议在条例里面对所有权人、使用人以及管理人的责任分别进行明确和规定，特别是对安全隐患的排查是非常重要的，把隐患排查落实在管理人。
除此之外，黄德华还建议，加强和《民法典》的对接，比如老旧住宅小区的地下空间怎么开发利用。以及对于登记以后必须考虑后面流转的问题，建议地下空间不要算入投票权数和投票人数。
部门回应
深圳正探索地下空间不动产产权登记，正在加紧地下公路、停车场建设
对于政协委员和专家们提出的建议，在场的深圳市政府各部门也都进行了简短的回应。
其中，市规自局相关负责人表示，地下空间的不动产权相较于地面来说更加困难，如果要实现地下空间的产权登记的话，就必须要在事先实现分层出让，接下来将进行更多探索。与此同时在信息化建设层面，目前正在按照市里的要求建全市的可视化平台。
市交通运输局相关负责人则说，很多委员提到了地下公路和地下停车场的建设，目前深圳已经在这块开始做一些尝试了，尤其是共享单车，同时也希望通过局部地下空间的利用把占用地面空间比较多的设施移到地下去，接下来会在项目规划、建设、管理当中尽可能开拓。
市城管局相关负责人则透露，作为公共绿地和公园的行政主管部门，城管局最近已经在配合交通部门在一些公园开展地下停车场的建设，接下来还会继续推动这项工作，积极参与和支持对地下空间的开发使用。
市水务局相关负责人则说，不管是饮水还是供水，还有排水、防洪，主要的项目都是在地下空间。希望借由这次地下空间管理办法的立法，让水利工程能够更顺利地为市民服务，包括海绵、节水和防洪等一系列问题的综合完善实施，也能借此契机做更多突破。
采写：南都记者 傅静怡
