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建设先行示范区:摒弃线性思维,做综合性发展的典范

来源:南方都市报     2019年09月23日        版次:NA05    作者:肖俊

  智谋远见 始于近观

  城论·肖俊专栏

  《深圳标杆:从经济特区到先行示范区》系列评论之一

自8月中旬中央发布深圳率先建设社会主义先行示范区的文件之后,广东省委省政府及深圳市委市政府做出了积极响应,相继召开会议研究部署。深圳在市委全会上通过了相关决议,就深圳未来规划提出了比较具体的发展要求和近期目标。

从“前沿”、“窗口”到“先行示范区”,说明深圳的地位在中国的重要性日益凸显。虽然深圳的GDP仍处于北京上海之后,但深圳在创业与营商环境、市场竞争力、人口结构、城市建设、市容环境、公共交通等方面表现更为优异,对年轻人的吸引力更大。很多调查和评价指标均显示,深圳是内地最有活力也是最具发展前景的城市。

笔者来深工作超过20年,至少见证了上个世纪90年代中后期至今深圳的发展进程。深知深圳能够取得今天这样的发展成就,并不是一件轻而易举的事。因为面对激烈的国际市场竞争和激烈的国内城市竞争,若在重大决策上稍有不慎,就可能丧失发展良机。深圳能够大体上延续改革开放政策的一贯性,能够在产业升级的战略关头做出明智的抉择,与中央的高要求有关,与开放竞争下的危机意识有关。同时,作为珠三角主要的贸易通商口岸,深圳的发展也得益于珠三角开放的竞争环境与发达的制造业,形成了优势互补的城市经济圈和产业链。归纳起来,深圳改革开放40年的经验就是:以改革促进市场开放,以开放推进改革。唯有开放和竞争,才能保持忧患意识,才能更理性地做出抉择。

中央要求深圳率先建设社会主义先行示范区,本质意涵仍旧是赋予深圳探索未来社会主义发展道路的重任。而且由于前不久发布了大湾区建设方案,这一次先行示范区明显比以往的要求更高、目标更远大。这对深圳来说是一次发展的动力与契机,同时也是发展瓶颈的突破口。

先行示范区怎么建?有不少专家已发表了不同看法。笔者9月4日在南方都市报发表文章指出,深圳应当在建设先行示范区的政策目标上努力成为核心价值观的引导者。就像学术论文一样,所有论文都有方法论,方法论决定了论文的学术价值;改革也是如此,不仅要有路线图,更要有方法论。对于一个开放社会而言,在所有重大决策之前,或者在某个重大转变的关键时刻,方法论的讨论必不可少,方法论的争论一定会出现。在发展有关的方法论中,笔者认为有几个较为重要的论点值得注意。

第一,规避官僚制的弊端。这个问题与计划经济转型滞后有关。深圳建市之初,奉行“小政府、大社会”理念,没有内地城市那么庞大的官僚组织,干部队伍精炼高效。后来先后成立的几个新区,也是带着改革官僚制的意图而组建的。不论是政府决策、执行,还是经济结构,都没有受到官僚制的太严重阻碍。不过,随着架构的日渐完善,深圳也不可避免面临着官僚制的弊端。简言之,机构膨胀、行政成本高企、人浮于事现象普遍、过于倚重程序和规则的官僚人格、行政唯一中心主义取向、官民沟通形式主义倾向等等。针对这些问题的改革之道是行政机构改革,在大部制改革基础上进一步合理化机构职能,缩减行政规模,降低行政成本,放宽社会管制,引入社会参与。当前深圳一些区政府在购买服务方面做得不错,分散化治理方面表现较好,但还有一些行政职能可以继续去官僚化。

第二,警惕发展主义的线性思维。在有关现代化的研究中,已经有不少经济学家注意到这个问题,并先后依据实证研究对这种线性思维进行了反思。发展主义的特点主要有:认定有多少投入就必定有多少回报;目标导向、问题导向的功利主义政策取向;认为增长必然会实现社会分配公平,必然会提高社会整体福利水平等等。

严格来说,深圳并不是单纯经济发展的典范,而是综合性发展的典范。不过,深圳的发展仍然未完全摆脱发展主义窠臼,宏观数据上仍偏重增长速度的追求。也存在与其他城市一样的问题,即公用事业滞后、公共物品短缺等。这些问题显然是政策上忽略公共性需求的结果,都是发展主义的后果。

国家在1998年的政府工作报告中开始提出住房保障问题,2013年的政府工作报告中提出要大规模建设保障性住房,同时也纠正了过往忽略生态文明的做法。深圳很早就注重城市综合发展,特别是城市规划上非常注意生态环境保护,使得深圳成为内地所有大城市中城市环境和空气质量非常好的城市。深圳自2015年开始住房问题凸显,之后开始大规模规划和建设保障性住房,以解决年轻人的住房需求。在中央发布深圳建设社会主义先行示范区的文件之后,深圳市委市政府高度重视,市委全会通过决议的内容显然已经基本走出了发展主义的线性思维,非常注重社会均衡发展,对中小学学位紧张、养老服务短缺、医疗资源紧张、高水平医疗资源不足、高等教育落后、高素质人力资源短缺等问题均提出了相应解决目标。

所有的成功都是一步步探索出来的。在探索的过程中,针对发展的路径选择、模式参考过程,其实就是理论研究与准备的过程,同时也必然包含方法论的争论。在方法论的争论中,目标选择与伦理价值始终处于矛盾之中。线性思维的本质就是要摒弃一切伦理议题,摒弃只谈发展不谈公平正义这类伦理问题。而如果只专注于伦理争议,也必然放弃目标追求与增长效率。有足够的教训说明发展的同时也应当重视均衡发展与社会公平,否则增长是不可持续的,或者说持续时间有限。方法论讨论的意义并不是否定增长,而是希望实现更合理的增长。

(作者系深圳大学副教授)

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