广州街头的共享单车。
广州城市治理·案例 之 广州市交通运输局
2016年，共享单车出现并迅速风靡全国，但大量车辆的投放，引发了“单车围城”“秩序混乱”的巨大争议。2017年8月以来，北京、上海、广州、深圳等城市相继对共享单车实施总量控制，但尚未形成统一成熟的经验做法，舆论关于共享单车的管理也一直喧嚣着。
2019年，共享单车进入广州第四个年头，广州市交通主管部门摸索出一套创新管理办法：通过招投标方式开展共享单车管理。这一新思路，在全国属首创，相关做法在2019年和2020年受国家交通运输部邀请就行业创新管理做法向全国各地作经验交流。《广州市互联网租赁自行车管理办法》《广州市互联网租赁自行车行业信用信息管理办法》等行业管理新政策法规也于2020年11月1日起施行。
共享单车为什么难管？
广州高峰期超100万辆 大量投放带来管理难题
用手机扫一下二维码，车锁打开，一段共享单车骑行之旅就开始了。2016年9月，第一辆共享单车落地广州，最高峰时期（2017年6月至8月），全市共有6家运营企业，车辆投放总量超过100万辆。
2017年8月起，鉴于超量投放情况严重，包括广州在内的国内各大城市相继出台“禁投令”，暂停任何形式的新车投放。尽管各城都有契合自身的禁投做法，但由于缺乏相关准入控制等原因，“禁投令”效果甚微。
对任何一个城市来说，新事物的管理都要经历边摸索边总结的阶段。共享单车是传统自行车租赁与互联网技术深度融合发展的交通运输新业态，存在新的管理难点。最明显的是，共享单车所有权与使用权分离，用户重骑行轻善后，给车辆保护和公共秩序维护带来难题。
一开始，行业准入几乎不存在门槛，这也是前期各大平台“遍地开花”、无序竞争的重要原因之一。更值得关注的是，作为新生事物，国家和地方层面的行业管理法律法规尚未健全完善，依据既有的交通管理、城市管理法规进行管理，针对性不足、适用性较差，各管理部门在加强事前事中监管方面难度很大。
这个过程中，各城市也在摸索一些管理方法，比如设置停放“正负清单”“禁停电子围栏”，通过“打分”等形式督促运营企业完善管理体系等，一定程度上使城市道路秩序得到改善，也对后面创新政策的出台提供借鉴。
新政策如何出台？
试点新措施，“公开招标”“协议管理”成亮点
2018年12月13日，交通运输部副部长刘小明在全国城市交通工作暨公交都市建设推进会议上就共享单车管理问题提出：“有些城市通过服务质量和管理招标的方式，选择2家至3家企业到城市开展服务，是个好选择。有条件的城市可以试点做一做。”在此背景下，广州市交通运输局开始研究如何在现有法律法规框架下构建契合广州实情的总量控制措施。
经会同广州市司法局、相关法律专家反复研究论证，市交通运输局认为可以以《广州市非机动车和摩托车管理规定》（属于地方性法规）关于“市人民政府可以根据城市交通发展状况和环境保护实际情况，对特定种类的非机动车依法采取总量控制措施”这一条款为直接上位法依据，对共享单车实施总量控制。
具体的控制措施，市交通运输局提出以“公开招标”和“协议管理”为核心，即以公开招标形式确定运营企业数量和各自运营配额，同时通过与中标企业签订管理协议，细化明确相关管理要求及违约责任。
在此之前的2018年5月，市交通运输局组织进行了全市共享单车适宜总量评估，认为全市合理规模为60万至80万辆。
新政策如何实施？
市场“洗牌” 总量控制后“优企业”进入
2019年1月，市交通运输局牵头起草了《广州市互联网租赁自行车运营商招标工作实施方案》，经多轮征求相关部门意见和沟通协调，经广州市政府同意后印发实施。2019年4月29日，广州公共资源交易中心发布招标公告，通过公开招标确定3家企业在广州市中心六区开展共享单车经营服务，运营配额分别为18万辆、12万辆和10万辆，运营期限为3年。5月31日，经开标、评标等流程，摩拜单车、哈啰单车和青桔单车中标（共有6家企业报名），分别获得以上3个不同的运营配额。
这次新措施的一个要求就是企业需与交通主管部门签订车辆投放及管理服务协议，协议明确了政府和企业双方的权责义务。运营配额和服务质量挂钩，这个提了很久的建议终于在这次新政中得以实施。广州运营企业服务质量考核机制从2018年第一季度就已开始，每季度滚动开展，只是没有和运营配额挂钩，该机制在招标协议管理中得到了提升完善。据了解，新措施明确考核指标涵盖运营服务、企业管理、秩序管理、信息上报等多个维度，共包含18项具体考核指标，满分为100分。招标引进企业后，市交通运输局对应制定运营配额动态调节方案，明确当考评总体分数低于60分时，将扣减企业一定比例的配额，对于分数高于80分的，将在限额内盈余配额按比例予以奖励。
于是，在招标后首次考核的2019年第四季度，哈啰单车由于排名第一，获得1万辆共享单车运营份额奖励。摩拜排名第三，加上分数不足60分，被减去1.9万辆运营配额。
新政效果如何？
道路秩序改善 共建共治共享管理格局待形成
新措施有何创新之处？市交通运输局相关负责人介绍，一是通过招标方式选定了企业、确定了数量，把住了“水龙头”；二是通过签订协议明确了政府和企业职责，特别是明确市、区、街政府可以采取必要的强制性措施，解决了缺乏惩罚手段的问题，形成了一定的震慑；三是信息平台建设，通过扫码形式提高数据接入率，通过平台监测运行状态，发布整改工单，形成对应的监管体系。
广州是国内大城市中第一个通过招投标方式开展共享单车管理的城市，有一定的示范意义。业内人士指出，广州在“完善优胜劣汰的市场化机制，引导企业有序进入和退出”上迈出了崭新的一步。由此也可以促进市场良性竞争，最终让更多广州市民受惠。现在走在广州街头，共享单车和人抢道现象明显减少，企业无序投放行为基本抑制。另一方面，共享单车的市场环境得到改善，行业竞争从拼投放数量转向拼服务、拼管理。
当然，从近几个季度各企业得分不高的情况来看，广州共享单车管理仍有提升空间，如超量投放、区域调度不及时等问题仍突出。市交通运输局相关负责人介绍，当下最重要的问题是缺乏政府层面的强制性措施和兜底处理机制，虽然协议上明确城管、公安、属地区政府均可以对不符合要求的车辆进行处理，但受场地、资金、人力、积极性等多方面影响，有关部门和属地区极少开展刚性管理手段，仅靠协议文本的“惩罚预期”，其震慑力量偏弱。
共享单车是移动互联网和租赁自行车融合发展的新型服务模式，其规范发展需要多方力量共同参与。完善行业管理法律法规体系，建立共建共治共享的管理新格局，不仅是交通主管部门提出的建议，也是社会各界对城市治理的展望。
文：蒋臻 张文丹 制版：黄琼红 邓诗君 黄炽林
