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奥巴马时代的美国沙特关系及未来走势

来源:南方都市报     2017年02月26日        版次:RB10    作者:陈建利

    □马晓霖:国际问题专家、北京外国语大学教授、博联社总裁

    奥巴马执政的8年,美国受全球金融危机的持续影响,继续从中东战略收缩,努力避免深度卷入,注重调动各方力量,积极发挥多边机制,量入为出,趋利避害。同时,中东变局引发地区格局大变,恐怖主义逆势扩张,难民潮严重外溢,形成两个危害世界特别是欧洲稳定的变量,谋求基本稳定成为奥巴马任内中东外交的最大诉求,由此也引发一系列政策调整,进而对美国和中东地区国家关系形成冲击。其中,美国与中东海湾地区最重要的盟友沙特的关系阶段性沉降十分突出,无论是双方公开相互批评,还是在中东事务中协调缺失,都体现双方关系的冷淡与裂隙。美沙关系走低不仅成为推动地缘版图变化的重要因素,而且对沙特未来在中东地区的作用乃至王权统治前景投下一层阴影。

    美伊关系调整影响深远

    小布什政府时期,由于美国对阿富汗和伊拉克发动战争并推广西方自由民主价值观,导致美国与部分中东国家对立加剧。奥巴马执政后,着力全面改善与中东各国的关系,但这种“包容式”和解又因改变一以贯之的敌视伊朗政策而引发沙特不满。随着奥巴马中东政策的实施,围绕中东变局、伊朗核危机、叙利亚危机、新能源革命和“九?一一法案”等一系列问题的发酵,美沙关系渐行渐远,逐步形成明显的沉降特征。其中,美国伊朗关系的变化是非常关键的发酵剂。

    一,奥巴马力推美国与伊朗和解并达成核协议,被沙特视为“放虎归山”。2013年一连串美、伊和解的标志性事件的发生,使沙特备感失落。4月初,美国和伊朗就核问题达成框架协议,取得历史性突破;月底,两国外长在纽约举行断交以来的首次单独会谈;9月,伊朗新总统鲁哈尼赴纽约出席联大会议。会议期间,奥巴马阐述中东政策,强调不谋求变更伊朗现政权,也将尊重伊朗和平利用核能源的权利。沙特看到自己曾熟悉和放心的美伊敌对关系已明显逆转,品尝了被美国“叛卖”的滋味。2015年,《伊核全面协议》签署后,沙特警告伊朗不要把制裁放松当作在地区制造动乱的机遇和条件。

    二,美国在叙利亚不仅消极作为,还提升和扩大伊朗角色,直接伤害沙特战略安全利益。叙利亚危机原本是沙特介入阿拉伯关键国家内政、破解“什叶派之弧”围堵、缓解伊朗长期战略威胁的历史机遇和巧妙抓手———通过颠覆叙利亚什叶派政权,扶植逊尼派新政府,向西孤立黎巴嫩真主党,向东压制伊拉克什叶派,将大幅度挤压伊朗深入阿拉伯腹地的影响力半径。

    2015年9月,在巴沙尔政权岌岌可危的关键时刻,俄罗斯及时出兵救援,并以持续半年的高密度攻势改变战场局面,帮助叙利亚政府军收复大批失地。美国很快与俄罗斯达成共识,并协调反恐,变相重新划分势力范围,与“贝鲁特—大马士革—巴格达—德黑兰—萨那”什叶派轴心成为反恐盟友。沙特不仅成为美国与伊朗交易的牺牲品,也成为美、俄在中东彼此妥协的弃儿。面对伊朗影响力在阿拉伯世界的历史性扩展,沙特的紧张和失望可想而知。

    三,奥巴马公开为伊朗站台,罕见抨击沙特,导致双方矛盾公开化。伊朗的影响力因美国放任而大增,受伊朗影响的也门什叶派胡塞武装举兵发难,沙特后院起火,面临什叶派阵营的前后夹击。2015年3月,沙特联合埃及等10国发动空袭,对也门进行军事干涉,试图帮其扶持的哈迪总统夺回对该国的控制权,压制什叶派势力的扩张和包抄。然而,盟军空袭效果不彰,后来又被迫投入地面部队,依然未能改变战局,沙特骑虎难下。

    在沙特忙于全力对付伊朗及其地区盟友的几年间,奥巴马政府却一再为核门槛边缘的伊朗松绑,特别是2015年7月伊核协议达成,标志着美伊关系取得历史性和解,伊朗长期受到的封锁初步得到解除,其石油恢复出口及与西方贸易正常化后实力必然大涨,左右地区局势的条件也将更加充裕。

    2016年3月,奥巴马在出访沙特前夕接受美国《大西洋月刊》专访时呼吁沙特与其地区宿敌伊朗“共享”中东,并停止在伊拉克、叙利亚和也门的代理人战争。他还批评沙特向其他国家输出“瓦哈比教派”。奥巴马甚至对把美国拉入“教派战争”的企图表示十分反感。奥巴马此番言论被认为是美沙建交以来美国领导人对沙特最严重的公开冒犯,以“知美”甚至“亲美”著称的前沙特驻美国大使费萨尔亲王亲自撰文回击奥巴马,质疑其是否已“转向伊朗”。至此,美沙关系的恶化与紧张达到前所未有的程度。作为对奥巴马的报复,沙特国王不仅拒绝接听奥巴马本人的澄清电话,而且冷淡对待他的到访。

    四,美国能源革命引起沙特战略恐慌,也诱发持续两年的油价大战。2014年6月,作为世界主要石油生产和出口国的沙特悄无声息地发起油价大战。面对世界经济低迷、市场供大于求和伊朗石油即将解禁等抑制油价的客观因素,沙特放量向市场灌油,导致油价从当月每桶116美元的高位直线下挫。近两年来,世界油价基本保持在50美元以下谷底,看不到回弹希望。

    而美国页岩油和页岩气的开发,使得页岩油气成为国际能源界的“博弈改变者”,预计2020年美国能源自给率将突破85%,美国能源信息署预计在2035年将达到87%。美国正在逐步掌握影响全球石油价格的定价权和主导权,这将严重削弱中东地区能源的战略地位,并深刻影响地缘政治和全球经济格局。页岩气革命的勃发,无疑将从根本上颠覆传统的油气格局。在沙特打响油价战一年后,美国国会废除了存在40年的石油出口禁令,标志着美国政府决心参与能源博弈,确保美国石油在世界市场的份额。

    在沙特看来,页岩气革命代表着两个致命性风险:首先,沙特依靠传统石油开采并享受高油价的黄金时代即将结束,经济运行、民生保障和社会稳定都将面临严峻挑战。其次,由于沙特作为世界石油市场重要保障和稳定器作用的降低,其战略价值也将随之贬值,并有可能最终被美国当作战略负资产抛弃。

    五,“九?一一法案”获美国国会通过,沙特巨额主权资产面临风险。“九?一一”恐怖袭击不仅改变了美国和世界安全格局,也改变了美国社会特别是精英阶层对沙特这个盟友的认识。直接参与袭击的19名恐怖分子有15人来自沙特,这一事实成为双边关系中无法回避的病灶。2016年5月17日,美国参议院通过跨党派的“反支持恐怖主义者法案”(又称“九·一一法案”),根据该法案,“九?一一”恐怖袭击受害者及其家属有望起诉沙特政府并索赔。

    尽管奥巴马政府从美沙关系大局和美国经济稳定角度,一直反对和阻挠“九?一一法案”成为法律,认为它将给美国外交造成连锁性灾难,但是,沙特依然紧张和震怒不已。2016年3月,沙特外交大臣朱拜尔访美期间警告称,如果“九?一一法案”获得通过,沙特将售出或撤回在美国的资产以免受损失。

    9月28日,美国国会参众两院分别以97∶1和348∶77的压倒性多数票推翻了奥巴马对这一法案的否决,进而对该法案的法律化进行了实质性推进,引起沙特强烈不满。

    沙特的战略利益诉求

    冷战结束后,美国一超独霸,威胁沙特等中东盟友战略安全的大国因素消失,沙特和其他美国庇护下的小伙伴获得较多独立发展的余地。世界格局多极化也催生部分地区大国的领袖意识,尤其是2008年全球经济危机后成立的二十国集团,沙特作为最富有发展中国家应邀入列,一方面体现了它的资源、资金优势,另一方面也放大了它自身的成就感,增强其作为地区“超级大国”的愿望和自信,尤其是它通过长期对诸多贫穷国家提供资金援助,拥有更大话语权的诉求也空前强烈。因此,奥巴马时代的沙特不像以往那样低调、内敛,其传统上单纯依赖美国的心态已经发生变化,这种变化促成其强化国家诉求和谋求更多利益的愿望,在外交上也自然体现出不同以往的姿态。强势和特立独行、奉行干涉主义、动辄使用武力和公开角逐地区“领头羊”地位,已明显成为奥巴马时代沙特的外交主要特征,也难免与正在努力调整地区政策的美国产生利益错位,甚至迎头相撞。

    一,基于国家利益诉求,沙特需维护本国的独立与安全,与美国保持距离,并进行等距离大国外交。这个诉求甚至从奥巴马上台前的小布什政府第二任期,也即前任国王阿卜杜拉履新前后即告开始。2005年,阿卜杜拉登上王位,他判断世界经济重心正在向东方转移,提出阿拉伯经济发展的希望在东方,尤其是中国,并于2006年1月把中国当作域外首个出访国。此后,沙、中高层互访频繁,关系密切,即使叙利亚危机双方立场差距较大,也没有影响双方的战略互信。奥巴马时代,沙特也与俄罗斯保持着密切合作,没有因为地区利益冲突而导致关系破裂。

    二,确保本国政治制度特别是沙特家族的君主制和世袭统治。任何可能挑战这一核心诉求的力量,都会被沙特列为敌人,包括伊朗、反对君主制的穆斯林兄弟会,以及反对世俗政权与西方文明的“基地组织”和“IS”武装。

    三,维护本国作为两“圣地”监护国以及逊尼派“领头羊”的宗教地位。沙特拥有特殊的地位和影响力,其作为逊尼派龙头老大的地位一直面临着埃及、土耳其、印尼和巴基斯坦等国的挑战,同时,其独家监护两“圣地”、垄断朝觐事务决定权的传统,也不断被伊朗质疑和诟病,进而使双方成为教派斗争的直接对手。奥巴马时代经历的沙特与伊朗战略博弈,就是历史与现实恩怨、教派与民族矛盾的综合体现。从当下看,沙特属于主动出击,但从伊朗革命后矛盾的成因看,沙特属于防守反击,因此,它对美国在关键时刻的立场摇摆尤其失望。

    四,维持世界石油大国地位以及依靠石油支撑的经济体系。

    在上述核心国家诉求驱动下,奥巴马时代的沙特外交也呈现出鲜明特征,即主动性、矛盾性、攻击性、冒险性,一反其保持几十年的温和、保守和克制传统。沙特外交的主动性和矛盾性,也充分体现在应对中东变局外溢过程之中。一方面,沙特收留被街头运动驱逐的突尼斯总统本?阿里,反对埃及、也门、巴林、约旦、摩洛哥等地的街头力量,支持温和阿拉伯强人维护政权和统治;另一方面,沙特又主导阿盟和海合会,强势干涉利比亚、也门、巴林和叙利亚内政,一度成为阿拉伯世界风头最盛的国家,以至于被部分专家误判为阿拉伯国家新的“领头羊”。在此过程中,沙特带动海合会携手约旦和摩洛哥,建立八国“君主联盟”,深化沙特与巴林的一体化进程,并推动海合会由合作向融合方向深化发展。

    美沙结构性矛盾凸显

    通过上述分析可以判断,奥巴马时期美沙关系逐步陷入沉降状态主要由美国战略收缩,以及中东变局引发的地缘政治大面积变动相互震荡而引发,本质上说,是新时期美国与沙特重新调整政策、确立自身角色、维护自身利益的主动或被动行为。但是,从沙特自身的内政外交变化发展考察,影响沙美关系走低的绝不仅限于地缘关系的重组,双方的长期结构性矛盾也对沙美关系走低产生影响。

    一,沙特政治改革缓慢,美国的包容度下降。沙特王室自立国80多年来,一直以封闭、保守和神秘而著称。政治改革多年停滞不前,即使在奥巴马时代也无明显进步。停滞的原因在于内在驱动力严重缺失。主导该国意识形态的瓦哈比主义主张回归宗教原本,与西方民主自由主张相抵触,而改革开放可能引发的挑战宗教威权和西方“腐朽生活”进入,对沙特而言是致命的。此外,若推动政治改革,则必然削减集权实现平权,这可能会引发颠覆王权的社会革命。

    因此,沙特既仰仗美国的强大保护,又被迫承受来自美国的公开和私下压力,也因此成为美国众多盟友中最具内外争议的特殊伙伴。按照美国宣扬的价值观标准,沙特是最具负面价值的战略资产。但是,由于石油霸权和冷战时代延续的利益置换,导致沙特长期置身于美国政府的价值观批判和干涉外交的豁免目标之列。

    二,沙特经济结构严重失衡,过分倚重油气而容易受到美国影响。沙特经济体系中,石油及相关产业长期占比在30%—60%之间,不仅比重高,而且波动幅度大,极易受到外部市场和石油价格起伏的影响。长期以来,沙特石油产业收入占国内生产总值至少为45%。如今伴随页岩气革命,美、沙间的相互竞争与排斥色彩日益浓重,美国对沙特的重视程度已开始下降,也必然让沙特产生一种前所未有的疏离感,双向导致战略关系的重估。

    三,沙特国防倚重美国,但又受到双重制约。沙特是个地区大国,但又不具备埃及、伊朗和土耳其等地区大国那样的人口优势,进而存在着防范外敌入侵的天然脆弱性。因此,沙特国防一直依靠美国保护,军队建设、武器装备和国防现代化也基本倚重美国。长期的武器贸易,不仅构成沙、美双边贸易的重要乃至主要经常项目,而且成为密切双边战略关系的重要纽带,它为沙特提供了世界一流的现代化防务硬件和国防自信,也为美国解决了部分的出口市场和就业机会。

    从1943年两国建交起,沙特就与美国签署了共同防御协定,形成军事同盟,并在两伊战争及海湾战争期间达到高潮。至今朱拜勒等地还保留着美国的军事基地,沙特也曾在美国的多次军事行动中提供有效支持,但是,过于依赖美国的防务,给沙特带来巨大的内部和外部舆论压力。国内,激进的宗教势力抨击王室的亲美政策,甚至质疑王室政权的合法性。国外,不仅伊朗等始终抨击沙特出卖原则和利益而为美国驱使,美国的政治精英也对沙特有无资格使用美国装备颇有微词,将军售政治化、人权化。

    四,沙特国家意识形态传播遭受美国和西方社会质疑和压制。由于“基地”组织及其升级版的“IS”武装主要骨干均源于瓦哈比或萨拉菲分支,因此,依托“瓦哈比主义”建国、护国的沙特一直被视为保守主义的大本营,加之长期利用石油美元输出瓦哈比意识形态使沙特在恐怖主义泛滥的当下遭遇瓜前李下的尴尬。

    后奥巴马时代的走势

    新当选的美国总统特朗普主张孤立主义、民粹主义、民族主义和反全球化,其治理下的美国与传统盟友关系、与世界的关系将呈现何种变化,充满了不确定性。

    回顾美沙关系70年的历史主脉,尽管双方产生过1973年石油战这样的不睦,尽管沙特也不满美国长期庇护以色列的国策,尽管经历“九?一一”袭击这样让沙特十分难堪的灾难性后果,尽管当下美国与沙特在国家利益、地缘政治等方面存在诸多隔阂,但是后奥巴马时代也即特朗普时代,美沙关系的总体特点不会发生根本撼动,即稳定大于波动,信任多于怀疑,合作多于分歧,默契多于不和。虽然这个总特点在奥巴马时期已经遭遇挑战,但是,特朗普时代还不至于无可挽回或出现颠覆性逆转。

    在竞选阶段,特朗普就因其抨击沙特政府的极端言论而与沙特王室成员公开在“推特”网站互相恶语相加,他的限制特定人群入境主张必然使美国与中东关系面临重构甚至全面倒退,也将美沙关系置于更加恶化的地步,而且特朗普声言美国将不再为盟友承担过多安全责任。此外,特朗普誓言要推动美国能源开发和出口并继续支持新能源革命,都将延续双方在能源领域的既有博弈。当然,特朗普是个精明和务实的商人,而且在诸多问题上表态随意,前后不一,起伏较大,美沙关系毕竟具有战略性价值,双方终究不会走得太远。

    采访整理:南都评论记者 陈建利

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