广州南沙创享湾。 南都资料图
在香港回归祖国25周年前夕，在粤港澳大湾区拉开建设帷幕五周年之际，国务院日前印发《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（下简称“南沙方案”），赋予南沙新使命、新担当。香港“一国两制”研究中心研究总监方舟表示，“南沙方案在港反响非常热烈”。
站在新的历史节点上，如何从更高的政治站位上看待南沙与港澳的全面合作，如何更好地理解南沙迎来里程碑式的新机遇，为此，南都记者连线京港穗三地知名学者，请他们结合南沙方案进行解读并回答“南沙之问”。
01
作为三大重点平台之一 南沙有再次提升能级的必要
经过十几年的探索、转型，南沙已形成“三区一中心”(国家新区、自贸试验区、粤港澳全面合作示范区和承载门户枢纽功能的广州城市副中心)建设协同推进的发展格局，在国家、省、市战略大局中的地位，一直都在不断提升。中国国际经济交流中心区域和产业经济研究部部长王福强认为，从大湾区均衡发展来看，南沙作为共建粤港澳合作发展的三大重点平台之一，有再次提升能级的必要。
去年9月，中共中央、国务院印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》先后对外发布，横琴和前海的战略地位提升，成为支撑珠江口东西两岸发展的两大支点。
横琴作为面向澳门的平台，重点是支持澳门经济适度多元发展。前海是面向香港的平台，重点是推动香港现代服务业能力的释放，为香港注入新发展动能。王福强表示，南沙方案鲜明地提出“面向世界的粤港澳全面合作”，意味着不仅要与港澳合作，更重要的是经由港澳与国际开展合作，特别是与重要国际经贸组织合作，如RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》的英文缩写）。
除了在大湾区背景下推进粤港澳合作外，方案还提出了五大重点任务。王福强认为，这体现出南沙承担的使命是多元的——既要承担配合港澳融入国家发展大局的任务，还要肩负起为国家开放发展探路，为后发区域发展作示范的任务。
02
南沙为何需要协同港澳面向世界？ 发挥优势统筹两种资源两个市场
王福强认为，“面向世界”意味着合作的对象不仅是港澳，而且还包括通过港澳扩展的世界其它国家。之所以如此，是因为新阶段的开放，特别是服务业领域开放，国家会优先向港澳开放。这主要是为了利用“一国两制”的制度之利。在南沙这些地方做好压力测试和抗风险测试后，再逐步向全世界开放。
王福强表示，南沙要通过高水平开放，协同港澳探索制度规则制定、参与国际经济治理。同时，也要携手港澳链接世界，发挥自身空间、区位、产业等优势来统筹两种资源两个市场，成为有效利用外循环支持内循环的典范。
广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明认为，过去珠三角的经验，就是吸纳国际要素、经济技术来搞发展。现阶段随着国际形势的变化，和港澳的合作对于南沙吸纳全球要素，可以提供便利。
如香港科技大学（广州）项目启建后，全球招聘两百多名教师到南沙。通过与香港的合作，借助港科大的吸引力，可以说为国际人才进入南沙提供了一个更好的渠道。而在跟港澳的合作中，为港澳同胞提供的公共服务，也有利于提高南沙现有的服务水平。
马向明认为，作为“一带一路”的支撑，需要有一个城市的综合性的服务做支持。“引进来”的时候，只要把产业园做好，跨国公司就可以到此生产。但国内企业要“走出去”，需要城市的研发能力、金融能力、法律服务等相关综合服务能力来支持。如果香港的专业服务能够进来南沙，在南沙就能得到面向国际的服务，这对于珠三角大量的中小制造业企业，对于国内企业往“一带一路”走出去，将有很大的帮助。
03
南沙803平方公里的空间优势 能给港澳更大的腾挪空间
王福强认为，南沙与港澳的全面合作，从合作领域来看，不仅有产业合作，也包括科创、生态、海洋、社会、文化等全方位的合作。产业方面，不仅包括制造业，也包括服务业。
从空间距离来看，相较横琴、前海，南沙与港澳的贴近性并没那么紧，为何南沙要承载与港澳全面合作的示范功能呢？南沙803平方公里的空间优势，能给港澳更大的腾挪空间，是采访中所有专家的共识。
方舟说，南沙面积虽然只有香港的八成，但香港可开发利用的土地不多，而且成本高出不少。从发展临港型重工业起步，并提出重点发展航运、汽车、造船和金融等产业。如今，南沙的航运、汽车和造船产业已成为支柱产业，而且新兴的电动汽车和无人驾驶产业也异军突起。这些基础都可以很好地配合香港以“科创”为杠杆的“再工业化”落地。
事实上，方案明确提出：“积极承接香港电子工程、计算机科学、海洋科学、人工智能和智慧城市等领域创新成果转移转化，建设华南科技成果转移转化高地。”
马向明以另一种视角看待南沙与香港的合作。他认为，南沙能和香港合作，首先源于南沙背靠的广州是一座具有综合性功能的城市。如具有自身的研究力、很齐全的产业，特别是具备深圳相对缺乏的机械装备这类相对偏“重”的产业。而香港通过与综合性的门户城市——广州的合作，可以取得两方面的成效：一是通过广州可以接触到珠三角庞大的制造业网络，特别是以机械装备、汽车制造为代表的制造业网络。二是通过广州这座汇集了全国各种信息的门户城市，便捷地进入国内网络。
马向明认为，相对于深圳以经济功能为主，广州的综合功能是相当突出的。除了科创这一类，广州还有产业，还有文化艺术。因此，他特别强调，广州与香港的合作，不能仅仅局限于硬性产业上的合作，还可以有“软性上的合作”，如文化合作。像20世纪80年代粤港合作让粤语流行歌曲红遍全国，就是文化合作的经典案例。
除了与香港的全面合作外，王福强认为，南沙可以协同澳门承接一些国际性的会议会展，共同培育面向葡语系国家的大宗物资储备、分拨、交易等业态。
04
南沙如何创新与港澳的合作模式？ “咨委会”由多方参与，凝聚共识形成合力
这次南沙方案中没有像横琴合作区那样“联合组建合作区管理委员会”，而是提出“探索采取法定机构或聘任制等方式，积极引进港澳专业人士、国际化人才参与南沙建设和管理。”与此同时，方案在合作上还提出“建立由政府、行业协会商会、智库机构、专家学者等代表共同参与的发展咨询委员会，为南沙建设提供咨询建议”。
王福强认为，无论是前海还是横琴的组织架构，都是一种体制、机制的创新，都在具体的探索当中。而南沙提出建立的发展咨询委员会，由多方面人员参与，可以凝聚共识，形成发展的合力。
据了解，广州南沙粤港合作咨询委员会（以下简称“咨委会”）早在去年4月就成立，实践一年有余。咨委会采取接近香港行之有效的咨委会运作模式，下设商贸、科技、金融、数据联通、土地规划发展、政策研究与推动等9个专项工作组。
在今年4月一周年活动上，又新增教育、法律及争议解决服务、文化旅游、卫生健康、交通运输与口岸5个专项工作组，专项工作组由9个增加至14个。此外，咨委会服务中心于2021年10月成立，推动咨委会服务中心会员机构由16家增至20家。
据方舟介绍，咨委会采用创新的G2B（政府-商界）合作模式。南沙一侧由区政府牵头，香港一侧则由全国政协副主席梁振英担任顾问、各大商会领导和业界的代表人物担任港方成员，形成深度的粤港澳合作，以问题导向开展工作，共同去谋划、解决实际问题。
05
南沙为什么需要分区块建设？支持先导区建设如何“输血”和“造血”？
从发展空间布局来看，方案实施范围为南沙区全域，总面积约803平方公里。其中又以广东自贸试验区南沙片区里的南沙湾、庆盛枢纽、南沙枢纽3个区块作为先行启动区，总面积约23平方公里。
为何要以这三个片区作为先导区？方案明确了原因和目的：“充分发挥上述区域依托交通枢纽快捷通达香港的优势，加快形成连片开发态势和集聚发展效应，有力带动南沙全域发展，逐步构建“枢纽带动、多点支撑、整体协同”的发展态势。”
马向明认为，南沙并不是从城市的中心往外扩散那种方式发展起来的。它是在一张白纸上有很多不同的资源在不同的地方分布，形成了一个综合开发的平台，有科创的，也有产业的和综合服务的。像南沙湾因为港澳码头一直与港澳联系密切；庆盛站依托港深广高铁，所以香港科技大学（广州）、港人社区等项目就落子在此区块。万顷沙因为广州地铁18号线、深江铁路等轨道线经过形成了南沙枢纽。这些跟港澳联系密切的地方，并不是聚在市中心某一个点，因此，南沙有条件多点推进。
事实上，为了支持先导区的建设，方案中有不少相关的举措。如为了进一步加快先导区与港澳的联系，方案就提出：“加强与港澳的交通衔接，加快建立南沙枢纽与香港的直接交通联系，进一步优化南沙客运港航班和广深港高铁庆盛站等经停班次，推进实现“一票式”联程和“一卡通”服务。”
在马向明看来，这种机制的创新，还真正给到香港人参与南沙建设的机会。“老是说港人来创新创业，那过来创什么业才好呢？你搞建设的过程，就请他们过来，参与这里的讨论，要是在这个过程中进一步能够参与设计，那不就创业了吗？”马向明认为，如果从建设开始，就吸纳港澳的人过来。他们在参与的过程中，会了解和熟悉各方面的情况，从中找到可介入的机会。这样他们自然就能从中成长起来，有的甚至能够拿出作品来。
方舟特别提醒港澳人士注意的是，万顷沙南沙高铁站将于未来数年落成，其规模与华南地区最大高铁枢纽广州南站相当。广州南站于2010年1月投入使用，站内共容纳28条铁路路轨，而南沙高铁站可以容纳30条铁路路轨，当中汇集包括六条高铁和城际铁路线以及三条地铁线，而香港到南沙高铁站的通勤时间同样是40-50分钟。
06
南沙为何需要科创引领？有望成为“巨大的科技产业孵化区”
对于GDP突破2000亿元，集“三区一中心”于一身的南沙，采访中，多位专家特别强调南沙的综合性城市功能，这也给南沙的布局发展提供了更大可能。
王福强表示，在这些空间里，可以布局新能源汽车等现代产业、重大科学基础设施、面向世界的国际合作平台、人力资本提升为主的教育培训等业态。
具体到方案中，最先提到的合作领域就是科技创新，第一个发展目标就是“到2025年，南沙粤港澳联合科技创新体制机制更加完善，产业合作不断深化，区域创新和产业转化体系初步构建”。为此，方案提出计划通过“强化粤港澳科技联合创新、打造重大科技创新平台、培育发展高新技术产业、推动国际化高端人才集聚”这四大方面来实现。
在培育高新技术产业方面，方案的思路是在南沙打造“智能制造+智能服务”产业链。具体包括加快建设智能汽车产业园；建设专业化机器人创新中心；发展数字产业，加快下一代互联网工程中心粤港澳大湾区创新中心建设，推进IPv6行业应用落地；促进物联网、云计算等新兴产业集聚发展；推动可燃冰、海洋生物资源开发，以及先进储能技术的产业化。
王福强认为，方案提出，要推动海洋科技力量向南沙集聚，打造南方海洋科技创新中心，符合国家的重大战略转向。在向海图强、逐梦深蓝的过程中，南沙具有走在全国前列的条件和可能。
王福强表示，内地的税收体系复杂、税负较重，一定程度上限制了跨国企业和高端人才的集聚。南沙方案提出“对先行启动区鼓励类产业企业减按15%税率征收企业所得税”，他认为此政策可以支持南沙快速集聚“走进来”跨国企业和准备“走出去”的内地企业，快速发展鼓励类产业，培育形成高新产业集聚区。
方舟表示，该税率甚至比香港16.5%的企业所得税还低。
方舟还特别提及方案中提出的“支持符合条件的香港私募基金参与在南沙的港资创新型科技企业融资”“支持推进外汇管理改革，探索开展合格境内有限合伙人(QDLP)境外投资等政策试点，支持粤港澳三地机构合作设立人民币海外投贷基金”这些内容。据他透露，未来或有可能类似跨境资金“南北通”那样，将会有便于创投资金“走出去”和“引进来”的渠道支持湾区，支持南沙科创。
综合多位专家的分析来看，南沙在相关政策的加持下，有望成为“一个巨大的科技产业孵化区”。
07
为何要规划服务港澳的民生内容？如何建立“粤港澳共同生活的新家园”？
方舟站在港澳同胞的角度，认为方案比较细致地规划了港人来南沙学习、工作、创新、创业、医疗、养老以及生活环境配套等内容。对民生和港澳居民社会服务保障方面着墨颇多，亦可见中央政府对港澳居民在内地安居乐业方面的重视。如：
●对在南沙工作的港澳居民，免征其个人所得税税负超过港澳税负的部分。
●符合条件的港澳居民到南沙创业的，纳入当地创业补贴扶持范围，可同等享受创业担保贷款和贴息等当地扶持政策。
●支持香港特别行政区政府实施“大湾区青年就业计划”，为在南沙就业的香港大学生提供津贴。
●探索推动南沙事业单位、法定机构、国有企业引进符合条件的港澳青年人才。
●扩大香港“长者医疗券”使用范围。
●允许港澳企业在南沙独资或控股的开发建设项目采用港澳工程建设管理模式。
●完善在南沙设立的大学对港澳考生招生机制，参考中山大学、暨南大学自主招生方式，进一步拓宽港澳籍学生入学渠道。
●落实港澳居民在内地申请中小学教师资格有关政策，鼓励发展0-3岁托育服务。
方舟认为，这些举措，将让南沙有望建立起“粤港澳共同生活的新家园”。特别是“对在南沙工作的港澳居民，免征其个人所得税税负超过港澳税负的部分”这项个税优惠政策，将极大地吸引港澳居民前来南沙工作。
据介绍，大湾区内地九市目前实施的“个税15%的优惠政策”，有三大局限性。一是先征后返；二是需要工作满一年；三是要认定为引进的境外高端、紧缺人才。
据方舟介绍，还有一个很重要的“冷知识”。香港个人收入超过200多万元的高收入人士才需要按15%这个税率纳税，其他人士只需按照实际税率更低的累进税制来缴税。事实上，来内地工作的很多港澳人士，很多并非高收入人士。因此，南沙这个新政，相应地有所突破：直接按港澳标准额度征税，便利税收流程；覆盖所有在南沙工作的港澳居民；不再以15%为限，让中低收入的港澳人士亦能以实际较低的港澳税收标准受惠。这些突破，无疑对港澳同胞更具吸引力。
划重点
为快速推动先行启动区取得实质性成效，让重大项目有充足的要素保证其能快速落地，南沙方案专门提出了资金、土地等要素保障。如：
◎2022-2024年，每年安排南沙100亿元新增地方政府债务限额，并统一计入地方政府债务余额。
◎结合地方财力、债务风险情况以及项目融资需求，广东省在分配有关财政资金和新增地方政府债券额度方面对南沙予以倾斜支持。
◎探索建立刚性和弹性有效结合的国土空间规划管理机制……广东省和广州市要采取用地指标倾斜等方式，合理增加南沙年度用地指标。
出品：南都大湾区工作室
采写：南都记者 黄海珊 实习生 林振宇
