专论
近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,提出到2025年,一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效,公共资源配置与常住人口规模基本匹配,特色优势产业发展壮大,市政设施基本完备,公共服务全面提升,人居环境有效改善,综合承载能力明显增强,农民到县城就业安家规模不断扩大,县城居民生活品质明显改善。
推进县城为载体的城镇化,是国家中长期经济社会发展战略若干重大问题中完善城镇化战略的重要内容。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,年度新型城镇化和城乡融合发展重点任务,均明确指出要推进以县城为载体的城镇化。这一战略的提出,是我国依托城市群和都市圈促进大中小城市协调发展的重要一环,也是城镇化进入新阶段和迈向高质量发展,对城镇化空间布局的新要求。
近年来,我国城镇化一直以大城市化、都市圈化为主要特征,超大城市和特大城市人口密度总体偏高。比如,北京和上海主城区人口密度都在每平方公里2万人以上,同为国际大都市的东京和纽约只有1.3万人左右。另外,各大省份都在推进“强省会”计划,内地中西部省会城市集聚了GDP的40%左右,有的接近一半；各种“抢人才”政策,也导致人才、人口向省会、中心城市集中,结果就是这些城市人口过密、功能过载,小城市和县城发展滞后。
人口快速向大城市、中心城市集聚,导致城市越来越不堪重负,诸如交通拥堵、空气污染、房价高企以及教育、医疗资源紧张等“城市病”不仅在北上广深等一线超大城市比较严重,近年来在二线省会城市、副省级城市也很严重。为解决“城市病”的问题,近年来各大城市发展新区、副中心、卫星城等,但由于公共服务和就业没有实现同步规划、同步落地,甚至生活服务设施严重滞后于区域规划,这些区域最后沦为房地产炒作的热土,“城市病”的问题并未得到缓解。
人口跟着就业走、就业跟着产业走,产业跟着规划走。以其先天的产业发展基础及优质公共服务能力,大城市过度集聚人口、产业、资源,导致的另一个结果就是县城的滞后甚至凋敝。
过去,县域下辖的乡镇村的村民或居民还会选择到县城买房、创业、打工,子女也会选择到县城接受义务教育。近年来,由于落户门槛降低,加上大城市就业机会多,特别是大城市房地产市场热带来的买房需求,乡镇村的村民或居民直接跨越县城,到所在地级市甚至是省会创业打工或买房,子女也相应地到这些城市就学,作为上一辈的父母也跟随到城市养老,从而导致县城人口集聚能力越来越弱,而教育、医疗需求下降,直接导致县城活力持续下降。
目前,我国常住人口城镇化率达到60.6%,今后一个时期还会继续上升。但是,面对居高不下的房价、紧张的教育学位、焦虑的通勤压力,未来必须要改变大城市化甚至是大城市中心区化的发展模式。未来,我国城镇化的新增潜力,在于农村剩余劳动力进城以及以县域为基本单元推动城乡融合发展。县城在空间功能上作为次区域中心,是城乡之间联系的重要空间节点。推进以县城为重要载体的城镇化建设,更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要,是城乡一体化和城乡融合的路径。
要实现这一目标,关键是基础设施和公共服务要“强短板、补弱项”,实现义务教育方面与城市均等化。在提高就业吸纳能力的同时,还能让乡镇村村民、居民便利地在县城和乡村间切换,既能享受到类同于城市的公共服务,还有可持续的就业机会。
李宇嘉(广东省住房政策研究中心首席研究员)
