我国首个地方政府数据开放平台——上海政府数据服务网2012年上线以来,地方政府数据开放已有长达10多年历史,政府数据的数量、内容、类型在增量开放的过程中逐步多样化、丰富化。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中,将数据纳入到生产要素体系。国务院办公厅颁发《公共数据资源开发利用试点方案》等一系列的重大政策、决策,对于我国政府数据的深度开放、利用起到积极推动作用。现阶段政府数据开放进展如何?哪些国家或地区政府数据开放应用做得较好?如何充分发挥政府数据引领作用推动治理模式转变?南都大数据研究院数字政府研究中心专访了数据开放观察学者、《大数据环境下政府数据开放研究》作者、燕山大学公共管理学院教授迪莉娅。
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“分类试点+评估”成政策实施热点
南都:国内政府数据开放进展如何,政策保障有哪些新举措?
迪莉娅:政府数据的数量、内容、类型在增量开放的过程中,逐步多样化、丰富,源于国家和地方政府对于政府开放数据的重视。从这些地方政策、法规来看,具有以下特点:
一是政策设计充分考虑了实施中可能存在的风险以及不确定因素。例如,《浙江省数字经济促进条例》规定,促进数字经济发展工作中出现失误,但同时符合以下五项条件,对有关单位和个人不作负面评价。五项条件是:符合国家和省确定的改革方向；未违反法律、法规禁止性、义务性规定；决策程序符合法律、法规规定；勤勉尽责、未牟取私利；主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生。类似这样的规定,对于政府部门推动数据开放以及数字经济发展的积极性将会起到保护和促进作用。
二是设立专项资金与优惠政策,推动数字经济相关领域的发展。例如,浙江为了促进数字经济的发展,专门设立数字经济产业投资资金用于数字经济领域重大项目的建设,以及采取优惠的金融政策推动数字产业化和产业数字化；山东也将设立大数据发展应用专项资金,主要用于关键技术攻关、产业链构建、重大应用示范和公共服务平台的建设方面。
三是“分类试点+评估”成为政策实施的热点。依据地方政府的特点,设立专项数据要素建设试点。例如,广东设立广州南沙(粤港澳)数据要素合作试验区、珠海横琴粤澳深度合作区,同时将深圳作为数据要素市场化配置改革试点等。另外,保障安全是数字经济发展的底线,在很多政策中对数字资源安全、个人隐私保护都做了有关风险评估、分级分类保护、多方全程协同监管等方面的规定。
四是以“应用促建”,成为促进政府开放数据利用供需对接的重要方法。例如,《浙江省数字经济促进条例》明确规定:县级以上人民政府及其有关部门应当支持举办数字经济领域的国内国际展览、赛事、论坛等活动,搭建数字经济展示、交易、交流、合作平台,帮助建立供需对接渠道,提高企业市场开拓能力等。近年来,许多地方政府举办的政府开放数据创新性应用大赛,已经吸引很多企业、个人参与到政府开放数据的创新性应用当中,对于推动政府开放数据的利用和深入发展起到积极的示范作用。
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探索以“数据利用为中心”的数据权属关系
南都:很多专家反映推进政府数据难点主要在数据权属问题,您有什么建议?
迪莉娅:虽然我国政府数据开放取得很大进步,但普遍认为数据的创新性利用成果不显著,经常出现供需不对称甚至供需失灵等问题,其原因是多方面的,以下三个方面意见可以参考:
积极探索以“数据利用为中心”的数据权属关系和其运行方式。数据的确权是数据交易的第一步,数据要素本身的复杂性为确权带来巨大挑战,数据的归属权、使用权、收益权的划分一直是政府开放数据利用的痛点问题之一,从最新出台的地方政策来看,无论是深圳的“数据权益”论,还是海南、上海的“授权运营”论,都是对权属机制积极探索的一种尝试。随着大数据、物联网、区块链技术的发展,从技术层面也为数据的“可用不可见”的所有权、使用权分离提供了可能。
加强数据要素流动的安全性。安全性是数据要素流动的底线,尤其是跨界、跨区域甚至是跨境流动数据的安全性和隐私的保护更需要重视起来,特别需要加强数据链条各方数据安全政策、管理、技术等方面的协同工作。
积极探寻政府开放数据利用场景落地的具体方式与途径。只有充分鼓励政府、企业、公民积极参与到政府开放数据的利用当中,打造农业、交通、教育、金融等领域的公共资源多种利用的场景,充分示范释放政府开放数据要素的经济价值和社会价值的具体方式和途径,才有助于为数字经济发展的新产业、新业态和新模式创造良好的生态环境。
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保障安全是数字经济发展的底线和红线
南都:广州白云区、上海、浙江、四川等地纷纷推出数据创新应用大赛,以此加快政府数据共享开放。您觉得通过大赛提升城市数据治理水平,推动城市数字政府建设、数字化转型,哪些环节需要做得更好?国际上在推动政府数据开放应用有哪些经验?
迪莉娅:通过大赛联合数据提供商、应用开发商和用户等多元主体参与到围绕“数据创新性应用”所构建的互利多赢的商业关系当中,不仅为相关利益者创造了价值,而且有利于推动政府开放数据利用生态圈的发展。大赛除了评选参赛项目奖项外,更主要的功能是成为搭建优秀项目和创意“供需对接”的桥梁及辅助或者促成项目场景落地的催化剂。
国外与国内数据创新应用大赛异曲同工的是政府开放了数据“黑客马拉松”。依据治理实验室长期对国外政府开放数据利用的研究显示,委托可信任的机构作为数据利用的中介提供数据服务也是促进政府开放数据利用的重要方式。
另外,政府开放数据应用程序接口(API)也是政府提供开放数据的重要方式。API为数据开发人员对大量静态或者动态数据的调用、测试和产品的开发与数据分析服务提供了便利条件。目前,我国很多地方政府数据开放平台已经设立API窗口,方便用户进行访问和利用。
南都:如何平衡数据安全、网络安全、隐私保护与数据开放利用之间关系?如何充分发挥政府数据引领作用推动治理模式转变,融合多种方式展开数据治理?
迪莉娅:保障安全是数字经济发展的底线和红线。政府数据开放的安全既包括网络安全也包括数据安全和个人隐私保护,只有在保障以上安全的前提下,才能为政府数据依法有序的利用创造良好的环境。
以“利用”为导向的政府数据开放,被很多学者称之为政府数据开放的“第三次浪潮”,而超越公私合作的边界,融入更加多元的主体,例如非政府组织、高校、研究者、专家、个人等所展开的“数据协作”将成为数据治理的不二选择。
我国的政府数据开放已经取得了可喜进步,未来将继续以政府开放数据的利用为纽带,加强政府内部数据的共享和共治,充分发挥政府开放数据平台供需对接与融合的桥梁作用,加速数据要素的供给侧结构性改革,推动政府释放出高质量高价值的数据,并在实践中与企业、非政府组织、高校、专家、研究者和个人加强围绕“数据协作”的交流和合作,不断探索和完善数据利用和交易中的归属权、使用权、收益权以及数据要素的开放、定价、交易和流通的规律和机制。
人物简介
迪莉娅
管理学博士,现为燕山大学公共管理学院教授、博士生导师。长期从事政府数据开放、大数据、电子政务、政府信息资源管理等方面研究。独立发表论文40余篇,出版《大数据环境下政府数据开放研究》《欧盟电子政务政策制定与实施机制研究》《我国政府部门基于大数据的决策模式研究》等著作。主持国家社科基金项目2项,教育部、省社科基金等省部级项目8项,厅级项目5项。
出品:南都大数据研究院 数字政府研究中心
统筹:邹莹
研究员:袁炯贤
