国家监察委制定的“红头文件”谁来监督的问题有了答案。
2019年12月17日，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议原则通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《办法》)，明确监察法规和监察委员会文件均纳入备案审查。
这份文件是首份全国层面的备案审查工作办法，也被地方视作“尚方宝剑”。
近日，《法规、司法解释备案审查工作办法导读》一书出版发行，《办法》全文首次对外公布，如何监督、纠正违法红头文件，在该书中也作出详细规定。
近年来，有不少公民提出审查建议、纠错“红头文件”的案例引发关注。对行政法规、地方性法规和司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，备案审查制度也被喻为人大监督的一柄“利剑”。
明确备案审查范围
监察委文件、“两院”文件
都要接受人大监督
南都记者了解到，备案审查制度作为人大监督的一柄利剑，在近年来的推进实施中，也面临着诸多“现实困境”。
“此前备案审查只有制度在，但没有具体的程序和标准，各地备案审查工作开展不完全统一，存在程序和标准把握的差异，也影响到备案审查的有效性。”浙江省人大法制委主任委员丁祖年直言。
其中首要的一个问题是：哪些部门制定的规范性文件，需要被纳入备案审查监督范围，接受人大的监督？
目前，按照宪法法律规定，我国备案审查制度基本框架是：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。
但在实践中，还存在“监督边界模糊”的问题。“政府发文非常多样化，有的是以政府名义发文，有的是以政府办公厅名义，也有些是党政联合发文，这些文件是否要审查以及怎么审查此前都不太清楚。”丁祖年告诉南都记者。
地方两院制定的规范性文件是否应纳入备案审查范围、接受人大监督，一直以来也存在争议。
2018年7月，全国人大常委会法工委要求“叫停”浙江省高院就非法行医罪越权制定的司法解释性质文件。这份地方法院越权制定的司法解释性质文件，成为当地公安、检察机关对300多名涉案人员立案调查并陆续将数十人诉上法庭的依据。在这一例审查中，便引发了对地方两院制定的规范性文件是否应纳入备案审查范围的争论。
支持的一方认为，按照立法法规定，地方两院无权制定司法解释性质文件，扩大或者缩小法律条款的适用范围，但这一现象在现实中屡禁不止。
“需要将地方两院制定的规范性文件纳入人大备案审查范围、纳入监督视野，不然怎么知道地方两院制定的文件，是不是‘司法解释’、是不是实际上影响了公民法人的权利义务？”一位地方人大常委会法工委工作人员对此表示。
此外，也有不少地方人大常委会工作人员建议，监察委员会的规范性文件也应当纳入备案审查，以实现人大对监察委员会的监督。
南都记者了解到，对此，继2019年10月全国人大常委会作出《关于国家将监察委员会制定监察法规的决定》明确将监察法规纳入备案审查之后，2019年12月全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》进一步作出规定，除明确全国人大常委会对监察法规、两高司法解释进行备案审查外，地方各级人大常委会可以对地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。
明确审查标准
纠错红头文件不仅看“合法性”
还看“适当性”
面对各部门报备的红头文件，人大该如何“纠错”？对此，《办法》明确了“合法性”以及“适当性”审查标准。
“合法性”审查标准列举为：违反立法法第八条，对只能制定法律的事项作出规定；超越权限，违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务，或者违法设定国家机关的权力与责任；违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变等八种情形。
“适当性”审查标准则明确为：明显违背社会主义核心价值观和公序良俗；对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配；因现实情况发生重大变化而不宜继续施行等五种情形。
值得一提的是，《办法》还明确，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，应当提出意见。
“‘与上位法相抵触’当然包括与宪法相抵触。”湖南省人大常委会法工委主任吴秋菊认为，合宪性审查是宪法监督的一种表现，宪法监督的主体是全国人大及其常委会。备案审查当中包含有合宪性审查的内容，是启动合宪性审查的重要途径，但不是唯一的途径，还可以通过提出申请或者自主发现合宪性问题启动审查。
“地方人大不是合宪性审查主体，但在备案审查工作中要将宪法作为重要依据，发现合宪性问题，应当提请全国人大宪法和法律委员会进行审查。”吴秋菊说。
多位地方人大常委会法工委主任均对此表示，上述规定意味着，在对规范性文件进行备案审查时也将考虑其是否违宪。
审查后发现问题应当如何处理？《办法》明确，根据审查要求、审查建议进行审查研究，发现法规、司法解释的规定可能存在违反审查标准规定情形的，应当函告制定机关，要求制定机关在一个月内作出说明并反馈意见。
丁祖年告诉南都记者，在收到制定机关反馈意见后，常委会还将审查其理由是否成立，如果成立则终止审查，如果不成立会要求其补充说明，如果补充之后理由仍不充分，常委会将认定其违法或不适当，要求制定机关纠正或直接予以撤销。
作用
推动人大备案审查 走向规范化、制度化
近年来，公民提出备案审查建议、撬动“红头文件”纠错的案例频频成为热话题。
对行政法规、地方性法规和司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，也是全国人大常委会履行宪法监督职责、保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要工作。
多起引发关注的纠错案例背后，是备案审查力度的逐步加强。党的十九大报告明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”十九届四中全会通过的决定则进一步提出：“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”
2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议上，全国人大常委会首次向社会公布备案审查制度的运行情况。这之后，审查建议数量出现大幅度增加，全国人大常委会法工委副主任许安标透露，仅2018年1月和2月，就收到备案审查建议4000多件。
南都记者了解到，为推动人大备案审查走向规范化、制度化，2017年以来，全国人大常委会有关部门着手起草《办法》，并先后多次召开座谈会，就涉及的相关问题进行探讨。
“地方人大常委会进行备案审查有了‘尚方宝剑’，也有了更明确的指导。”山西人大常委会法工委主任蔡汾湘如此形容备案审查工作办法的出台。
丁祖年也表示，地方人大备案审查工作开展不统一、执行程序和标准把握存在差异的现象将有所改变，《办法》的出台具有积极意义，地方备案审查工作将更规范、有效地开展。
采写：南都记者 刘嫚 发自北京
