4月9日，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)，明确各要素市场的重点改革任务。其中一大亮点是，数据被作为新型要素写入中央文件。继去年11月1日，中国共产党十九届四中全会提出，鼓励数据等生产要素按贡献参与分配后，《意见》首次勾勒数据生产要素的基本政策。
为加快培育数据要素市场，《意见》要求推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。作为新型生产要素，数据被写入中央文件有何深意？上述举措如何落实？南都记者采访多位专家进行解读。
企业上市或并购 数据资产可独立评估作价
作为中央第一份关于要素市场配置的文件，《意见》分别明确了土地、劳动力、资本、技术以及数据要素市场的改革方向。
南都记者关注到，《意见》将数据纳入生产要素，被外界视为一大亮点，尤其受到人工智能、大数据、云计算等数字经济领域多赛道从业者的关注。
实际上，这并非数据作为生产要素首次被写入中央文件。去年11月，党的十九届四中全会提出，健全数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。
“这次是对十九届四中全会的细化，为后续市场机制和法律规则的健全提供基础。”对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可告诉南都记者。
为何数据被纳入生产要素范围？4月9日，国家发改委有关负责人在对《意见》进行解读时表示，主要根据要素的重要性和时代性。因为随着信息经济发展，数据早已和其它要素一起融入经济价值创造过程，对生产力发展有广泛影响。而将数据生产要素写入政策文件，是要充分发挥数据对其他要素效率的倍增作用。
华东政法大学教授高富平认为，技术的纵深发展，已使得人类进入万物互联的泛在网络。尤其是随着5G的应用，各种活动、运行轨迹都将被实时记录下来，成为人们认知外界的新材料。数据已变成人类社会新的生产要素。
数据作为生产要素参与市场配置，在高富平看来，这意味着数据资产可以变现。“如果说，过去一些企业上市或并购是通过用户数量这一模糊方式处理，今后数据资产则可以并应当独立评估作价。”他告诉南都记者，“这将使数据价值化、资本化迈出坚实的一步。”
依法合规开展数据交易 数据权属还有待明确
在明确数据作为生产要素后，如何培育和构建市场机制是接下来的重点。
浙江清华长三角研究院法治与社会治理研究中心执行主任郝作成认为，首先需要建立交易市场，交易的前提是转让方享受数据的合法权利才能转让，这涉及到数据确权的问题。此外在什么条件下数据完成权利转移，即数据交易的规则也需确定。
更重要的是，“如果缺乏数据隐私保护和安全性，就会破坏这个交易机制的社会信任基础，必将阻碍数据自主、有序的流通。”他说。
南都记者注意到，《意见》第二十六条指出，要引导培育大数据交易市场，依法合规开展数据交易。对权利的界定是市场交易的基本前提，但目前数据权属尚未有清晰的界定。
一个难点在于，你的个人信息本该属于你，但你在网上留下大量踪迹时，往往无法控制它们流向。你的个人信息实际掌握在他人手上，即信息收集者和加工者。那么，谁拥有数据的权利呢？
相比于其他生产要素，数据确权更为复杂。有人认为，数据应当归属于数据生产者和加工者，有的则支持，个人对数据享有优先的财产权。
北京安理律师事务所合伙人王新锐告诉南都记者，数据确权在世界范围内都是难题。大数据时代，新技术本身是变化的，不同场景下对数据权益保护的侧重点不同，往往涉及多方主体，因此很难用单一原则来解决。
南都记者发现，《意见》已关注到这一复杂问题，要求研究根据数据性质完善产权性质，建立健全数据产权交易和行业自律机制。并且《意见》提及了解决问题的多个支撑方式，如建立健全数据产权交易与自律机制；制定数据隐私和安全审查制度；推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度等。
这意味着，数据权属的确定是数据参与市场配置的重要前提，而这有赖于一系列相关制度的规范与建立。
推动政府数据开放 有利于盘活数据要素市场
南都记者采访发现，此次《意见》提出的数据要素市场培育的三大着力点中，“推进政府数据开放”受到业内普遍关注。
近年来，政府数据开放水平明显提高。复旦大学今年1月发布的报告指出，相比2017年仅有18个，目前全国已有102个地级及以上的地方政府上线了数据开放平台。但据南都记者了解，一些政府部门仍存在“信息孤岛”现象，数据共享不足、开放利用不够、质量标准也不一。
基于此，《意见》要求，优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。
政府开放数据，对于培育数据要素市场具有重要意义。王新锐认为，政府所掌握的数据具有权威性，数据质量较高。如果政府开放数据的话，可使依赖数据的企业以相对低成本，进入科技创新市场。在对政府数据进行加工利用后，企业又能产生新的数据，这相当于是新的增量生产要素。
中国人民大学教授丁晓东告诉南都记者，基于数据的特征，数据要素市场的相关规则仍在研究中。但在确保数据安全和隐私保护的前提下，大力推动政府开放数据是可行的，让企业公平地去使用政府数据，有利于盘活数据要素市场。
如何让市场主体公平地获取要素？这就需要维护公平竞争的市场秩序。
南都记者关注到，《意见》要求，强化竞争政策基础地位，打破行政性垄断、防止市场垄断，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。
为了让市场发挥资源配置的决定性作用，《意见》特别提及“进一步减少政府对要素的直接配置”，同时明确打破地方保护，加强反垄断和反不正当竞争执法，规范交易行为。
焦点
中央发文完善要素市场化配置： 深化户籍制度改革 推进政府数据共享
4月9日，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。
对于《意见》出台的原因，国家发改委负责人在解读时表示，改革开放以来，我国商品市场发育较为充分，但要素市场发育相对滞后，市场发挥资源配置的决定性作用有限，成为高标准市场体系建设的突出短板。
据南都记者了解，《意见》是中央第一份关于要素市场配置的文件，《意见》分别明确了土地、劳动力、资本、技术、数据等五大要素市场的改革方向。在实践中不同生产要素属性不同，改革进展也存在差异。
以天然带有一定公共性的土地要素为例，《意见》将这一要素领域改革的重点方向放在增强土地管理的灵活性，提出灵活产业用地方式，灵活土地计划指标管理，鼓励以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。
而劳动力要素附着在劳动者个体身上，改革的侧重点在于让人才跨境流动起来。《意见》提出将深化户籍改革，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。同时还将“完善技术技能评价制度，畅通职称评审渠道”。
近期有上市公司财务造假的消息引起舆论哗然。南都记者注意到，《意见》在资本要素部分提及，将着力完善多层次的资本市场制度。比如明确完善投资者保护制度，推动完善具有中国特色的证券民事诉讼制度。
技术要素的合理配置与创新发展有关。目前，人工智能、物联网、云计算等技术发展迅速，如何让技术创新推动经济增速？《意见》强调疏通科技成果的转化渠道，提出“健全职务科技成果产权制度”、“培育发展技术转移机构和技术经理人”，“探索通过知识产权证券化、科技保险等方式推动科技成果资本化”等具体举措。
除四大传统要素外，数据也被纳入新型生产要素范围。华东政法大学教授高富平对南都记者表示，数据作为生产要素参与市场化配置，意味着数据资产可以独立评估作价，这将有利于推动数据资本化。
此外据统计，目前国内约有80%的信息数据资源掌握在政府部门手中，为了加快培育数据要素市场，《意见》特别提到推进政府数据开放，研究公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。
浙江清华长三角研究院法治与社会治理研究中心执行主任郝作成告诉南都记者，《意见》出台恰逢其时，回应了解决经济结构性矛盾的迫切需要，建立一个统一而自主有序流动市场以促进各要素自主流通、提升经济高质量发展。此外在防疫之中，随着各地复工复产，下一步最重要的就是振兴经济，需要从要素市场化的层面，鼓励市场主体公平竞争，更有活力地去创造价值。
采写：南都记者李玲 黄莉玲
