新冠肺炎疫情防控期间，如何发挥反垄断监管职能？
4月5日，国家市场监管总局发布《关于支持疫情防控和复工复产反垄断执法的公告》（以下简称公告），称将全力营造公平竞争的市场环境。
根据反垄断法规定，禁止经营者达成垄断协议。上述公告则明确了依法予以豁免的具体情形，包括企业间为在药品疫苗、检测技术、医疗器械、防护设备等领域改进技术、研究开发新产品而合作。
南都记者注意到，美国、欧盟在疫情期间出台的相关规定中，也提到鼓励竞争企业出于保护公众健康和安全的目的开展合作。那么，疫情本身是否会导致反垄断豁免范围的扩大，从而削弱执法力度呢？
有专家告诉南都记者，对于垄断行为的豁免，各国仍会遵循既有的反垄断豁免制度，不会无条件、无底线地放松对垄断行为的查处。此次国家市场监管总局列举的豁免情形并未超出《反垄断法》第15条规定，也符合当下公共政策要求，有利于维护中小企业的利益，支持、促进复工复产。
依法查处涉疫垄断行为 聚焦口罩、药品等领域
上述公告共涉及六项规定。国家市场监管总局指出，将依法从严从重从快查处妨碍疫情防控和复工复产、损害消费者利益的垄断行为。
据南都记者了解，反垄断法所规定的三种垄断行为包括：经营者达成、实施协同涨价、限制产量、分割市场等垄断协议；不公平高价、搭售等滥用市场支配地位行为，以及未经申报实施经营者集中。
公告指出，反垄断执法部门重点查处口罩、药品、医疗器械、消杀用品等防控物资及原辅材料，供水、供电、供气等公用事业以及与其他民生密切相关行业和领域的垄断行为。
北京大成律师事务所高级合伙人邓志松告诉南都记者，随着疫情暴发，口罩等防疫用品曾出现严重抢购、短缺的现象，这为一些违法垄断行为提供了“便利”。部分商家借机采取联合抬价、捆绑销售等方式谋取暴利，损害消费者利益。
为此，国家市场监管总局于2月1日发布《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》。上述指导意见指出，在进价基础上大幅提价被认为是“哄抬价格”违法行为，此外，提高配送价或搭售等变相提价的行为也应被归入。
不仅在国内，南都记者梳理发现，美国、日本、意大利等国家在疫情期间也纷纷出台相关规定。
比如美国司法部和联邦贸易委员会的联合声明中强调，将对个人或企业达成提价、降低工资、产量、质量等限制竞争协议的行为，提起反垄断诉讼；日本公平竞争委员会则警告商家不得捆绑高价商品销售口罩；意大利反垄断执法机构称，将对亚马逊和eBay平台上的不合理涨价行为展开调查。
邓志松认为，国家市场监管总局疫情期间出台的相关指导意见，加大力度查处防疫用品和民生商品的高价行为，与全球其他反垄断执法机构的执法趋势相一致，同时也是维护国内市场秩序、保障复产复工的重要举措。
鼓励企业合作抗“疫” 官方明确豁免情形
考虑到疫情带来的严峻挑战，反垄断执法机构也在调整应对措施。
在市场监管总局5日发布的公告中提出，加快经营者集中审查，可享受绿色通道服务的重点行业包括餐饮、住宿、旅游、医药制造、医疗器械、交通运输、食品制造、批发零售等。
疫情期间，国家市场监管总局采用非现场方式接收经营者集中申报材料，企业可通过电子邮箱、邮寄、传真等方式将材料发送至反垄断局。在资料齐全后，执法部门将加快审查工作，为经营者节约交易时间，降低交易成本。
南都记者注意到，公告还明确了鼓励经营者积极参与疫情防控，加快复工复产。若企业出于这个目的达成合作协议，国家市场监管总局可依法予以豁免。
具体包括，企业间达成的有利于技术进步、增进效率、实现社会公共利益和保护消费者利益的协议；为提高防控物资产品质量、降低成本、增进效率而统一产品规格、标准或者实行专业化分工；为实现救灾救助等社会公共利益；为提高中小经营者经营效率、增强中小经营者竞争力等。
值得一提的是，美欧国家的反垄断执法机构近期也表态，鼓励竞争企业在疫情期间加强合作。欧洲竞争管理机构（ECN）于2020年3月23日发表联合声明，疫情期间，可能会触发公司合作以确保稀有产品的供应和公平分配。在这种情况下，ECN不会积极干预已采取的临时措施。
此前德国政府官员呼吁，至少在食品和零售行业等关键经济领域，竞争法的适用应该显示出潜在的灵活性。挪威竞争管理局已授予两家航空公司三个月的竞争法豁免权，允许它们以最合理的合作方式开展空中运输合作。
在美国，反垄断执法机构同样明确了符合反垄断法规定的企业合作情形。安杰律师事务所创始合伙人顾正平告诉南都记者，中美两国都鼓励企业通过技术合作、技术分享等方式为克服疫情、保障社会公共利益和消费者利益作出贡献。
疫情致反垄断执法变宽松？ 反竞争行为未获“通行证”
受新冠肺炎疫情影响，垄断行为的豁免范围是否会扩大，从而导致各国反垄断执法变得宽松？如何把握反垄断执法和依法豁免的界限？
根据《反垄断法》规定，禁止企业达成垄断协议，但第十五条明确了为改进技术、研究开发新产品等七种例外情形，此次国家市场监管总局公告中列举的豁免情形也在上述范畴。
有反垄断学者向南都记者分析，国内垄断协议的豁免规定主要借鉴了欧盟的相关规定，要适用时需满足一些基本条件。比如达成的垄断协议是为了促进效率，实现产出最大化、提高创新效应，所施加的限制条件具有必不可少性，不会严重限制相关市场的竞争，由此产生的效益能够传导到消费者身上。
顾正平认为，疫情本身并不会导致豁免范围的扩大。即使是对垄断行为的豁免，各国仍会遵循既有的反垄断豁免制度，不会无条件、无底线地放松对垄断行为的查处。并且在一些与疫情防控、民生密切相关的领域，反垄断执法可能会趋严。
也就是说，尽管反垄断执法机构鼓励竞争企业进行合作，但前提需满足反垄断法规定，一些反竞争行为并未因此获得“通行证”。南都记者注意到，各国的反垄断执法文件中均提到，将毫不犹豫打击疫情期间滥用市场支配地位，或涉及价格同谋、产量限制等企业联盟垄断行为。
多地出台反垄断合规指引 有助于企业降低法律风险
不久前，欧盟委员会副主席兼竞争事务专员玛格丽特·维斯塔格曾表示，将向企业阐明如何在不损害竞争的情况下进行合作，以释放新的合作可能性。
在国内，为加强经营者反垄断合规指导，国家市场监管总局的公告指出，各地市场监管部门要认真做好反垄断合规指引，让企业公平参与市场竞争。
南都记者观察发现，2019年11月28日，国家市场监管总局曾发布《经营者反垄断合规指南（公开征求意见稿）》。相比国家层面的指南，去年浙江、上海等地结合域内经营者情况制定的指引更为细致。而近期，为支持和推动企业复产复工，江西、黑龙江、吉林等省份也出台了反垄断合规指引。
邓志松告诉南都记者，此类指南是执法机构对《反垄断法》十余年实践经验的总结，有助于企业了解法律、增强合规意识，从而降低自身经营法律风险。顾正平补充，企业一旦受到反垄断调查，也可将遵守相关反垄断合规指引作为一种抗辩理由，说明已按照合规指引尽到了合规义务。
值得一提的是，公告还指出将加强公平竞争审查政策的支持，一方面要防止出台含有排除、限制竞争内容的政策措施，另一方面要简化审查流程，保障重要防控物资生产供应。
若发现违反公平竞争审查标准出台政策措施，任何单位和个人都可以向国家市场监管总局举报，同时也可以通过电话、电子邮件、网站留言等方式，咨询与疫情防控和复工复产相关的反垄断业务、豁免申请、投诉涉嫌垄断行为等。国家市场监管总局称，将在两个工作日内与联系人进行联系。
防控疫情期间，国家市场监管总局专门出台反垄断执法文件。在邓志松看来，公告涉及内容全面且具有即时性，回应了企业、市场对执法监管可能存在的问题，也体现了加强反垄断执法的态度。
出品：南都反垄断课题组
统筹：娜迪娅 采写：南都记者 李玲 发自北京
