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不能牺牲程序规范追求决策效率

来源:南方都市报     2019年05月17日        版次:AA02    作者:南都社论

    国务院新闻办公室近日举行国务院政策例行吹风会,司法部有关负责人介绍了《重大行政决策程序暂行条例》的有关情况。该《条例》分6章、共44条,对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定,将于2019年9月1日起施行。

    规范重大行政决策程序,是建设法治国家、法治政府的必然要求。十八届四中全会提出健全依法决策机制,2015年12月,党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,提出了推进行政决策科学化、民主化、法治化的具体目标和措施。按照这一目标,近年来,广东、上海等地相继出台了规范重大行政决策程序的制度文件。各种有益探索无疑为推出一部规范行政决策的法规积累了经验奠定了基础。

    在依法治国的大背景下,地方政府科学民主依法决策水平近年来有显著提升,但正如司法部有关负责人所说,“实践中仍有不少问题需要进一步规范”,一些地方行政决策尊重客观规律不够,听取群众意见不充分,违法决策、专断决策、应及时作出决策而久拖不决等问题较为突出,一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件,导致项目无法落地或者匆匆下马。

    一个地方因行政决策失误而遭致严重损失和危害,类似现象远非鲜见。在面临不堪后果的时候,人们自然会冒出一个问题:这个决策是怎么出来的?是谁拍板决定的?

    看上去不是一个复杂疑难的问题,但追原溯始实际却并不容易。就行政决策的过程而言,很可能就是行政首长为了追求政绩工程甚至掺杂私利拍脑袋胡乱决策的结果,但是在造成严重后果的时候,“集体决策决定”常常又是一个回避追责的挡箭牌。

    要规范行政决策自然不能回避上述问题。一个良好的行政决策程序显然应该包括两个方面,一是行政决策的程序必须明晰,二是这个程序的运行可以有效防范行政首长个人的专断。

    比照这些要求审视《条例》,其首要的意义就在于不但明确了重大行政决策事项范围,而且细化了重大行政决策的作出程序,将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定明确为五大法定程序。一旦《条例》正式出台,重大行政决策无法绕过这五大必经程序,无疑将让行政决策走向法治化。

    突出公众参与的价值,堪称《条例》的一大亮点。按照《条例》所规定,公众参与应该贯穿重大行政决策的全过程。而在如何避免公众参与环节被虚化的问题上,《条例》作出了明确要求,如向社会公开征求意见和召开听证会这两种方式怎样实施,《条例》中有具体的规定,关于公开征求意见,《条例》规定,不仅仅是草案文本,包括对草案的说明内容,都需要公开征求意见。

    履行程序就意味着自我约束,因此长期以来有一种观点认为,严格按程序做事,就难免影响效率。这种观点不乏一定的迷惑性,实则大谬。司法部有关负责人在吹风会上即指出,就某个具体重大行政决策来看,规范程序确实有可能延长做出决策的周期,但从长远和整体上来看,通过规范程序,有助于提高决策的质量,降低决策风险,这样可以保证决策在执行阶段更加顺畅,执行更加有力,从而在整体上提高决策的效率。以强调效率的名义置程序于不顾,不论想法还是做法至此都可以休矣。

    既然是一部行政法规,就要有刚性的约束力。《条例》规定,决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度,对决策机关违反规定造成决策严重失误,或者依法应当及时作出决策而久拖不决,造成重大损失、恶劣影响的,倒查责任并实行终身责任追究。但这些追责条款怎样启动,具体责任如何量化,显然还需要强有力的配套措施。

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