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欧盟诉波兰:东西欧第二波交锋

来源:南方都市报     2018年10月02日        版次:AA02    作者:杨国栋

    天下论坛

    杨国栋专栏

    9月24日,欧盟委员会代表欧盟,以波兰政府的司法改革措施“违反司法独立原则”为由,正式向欧洲法院对波兰提起了诉讼,同时要求欧洲法院命令波兰在判决做出前暂停执行新的法律。此举是继欧洲议会决议启动对匈牙利的制裁程序后欧盟在近期以违反欧盟的基本原则和价值为由对第二个东欧国家采取制裁手段。

    欧盟此次司法诉讼所针对的对象是波兰新制定生效的关于最高法院的法律。根据新法,最高法院法官的退休年龄将从70岁降至65岁,这意味着最高法院的72名现任法官中将有27人面临强制退休的问题。这一年龄限制同样适用于最高法院院长,其六年任期恐将提前结束。波兰总统可以批准法官延长其任期最多六年,但是该法律并未规定总统做出该决策所须依照的标准,对于总统的决定最高法院也无权进行司法审查。该法律中所提供的唯一救济是全国司法理事会的不具有约束力的建议权;但在欧盟看来,即使这一理事会的组成也违背了欧盟关于司法独立的标准。基于上述事实,欧盟认为波兰关于最高法院的法律违反了《欧盟条约》第19(1)条和《欧盟基本权利宪章》第47条为成员国政府所设定的义务,因为上述法律损害了包括法官任期保障在内的欧盟的司法独立原则。在与波兰政府进行多次交涉后,欧盟认为波兰政府无意改变其上述举措,波兰持续存在着对司法独立严重而无法修复的损害,波兰的相关法律甚至会对欧盟法律秩序构成损害:欧盟认为,欧盟与成员国之间的司法合作的正常运行(尤其是《欧盟运行条约》第267条所规定的初步裁决程序)有赖于成员国法院和法官的独立性。最终,欧盟决定向欧洲法院对波兰提出违法审查程序,同时请求欧洲法院命令波兰在判决做出前暂停相关法律的执行。

    然而,在波兰政府看来,欧盟向欧洲法院提起诉讼的行为既侵犯了波兰主权,又纯粹是基于政治目的。波兰政府对自己司法改革的支持依据主要包括几个方面。首先,超过四分之三的波兰人对法院持否定态度,波兰人对法院公正司法根本没有信心。其次,波兰法院效率相当低下,人口不到法国一半的波兰,法官人数竟然比法国多一半。第三,波兰政府认为此次司法改革也是转型正义的一部分,因为目前的司法机关中仍有大量的前体制时期入职的法官。因此,在波兰政府看来,自己目前所推行的司法改革完全符合欧盟的自由、民主、法治的标准,欧盟对波兰采取司法诉讼程序只是打着“维护欧盟基本原则和价值”的旗号对波兰施压,企图迫使波兰在难民等问题上与西欧保持一致。

    根据《欧盟运行条约》第260条的相关规定,欧洲法院在受理该案后将对波兰是否如欧盟所宣称的违反了《欧盟条约》第19条和《欧盟基本权利宪章》第47条的义务进行审理。欧洲法院做出判决后,成员国有义务执行欧洲法院的判决。如果成员国拒绝执行相关判决,欧洲法院有权对成员国处以罚款。然而,除进行罚款外,欧洲法院并没有其他强制成员国执行判决的措施。另外需要指出的是,欧盟此次起诉波兰所援引的依据并非《欧盟条约》中关于基本价值的条款,而是条约为成员国设定的“提供有效的司法救济”的义务。这种援引具体法定义务而非较为抽象的欧盟价值的做法是欧盟诉波兰与欧洲议会对匈牙利的制裁程序的区别,也是法律手段与政治手段的重要区别:法律诉讼应当首先以具体的法律规范和法律义务为依据,应当尽可能排除政治性立场和意见,政治手段则更多诉诸类似“价值”、“原则”等抽象性、政治性话语进行政治动员、站队和说服。因此,欧盟的手段难免引发质疑,这一波交锋最终结局如何,还有待观望。(作者系重庆学苑律师事务所律师)

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