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因执行领导决定被判有罪不是替领导“背锅”

来源:南方都市报     2018年05月28日        版次:AA15    作者:金泽刚

    法的精神

    金泽刚专栏

    据媒体报道,为让开发商同意停建被群众投诉的车库,河南省永城市政法委书记张某委托永城市副市长和永城市住建局局长召开会议并形成“会议纪要”,允许开发商给两小区增高楼层。开发商拿着“会议纪要”找市城乡规划服务中心主任夏明旭,要求给新增楼层办建设工程规划许可证,夏和该中心时任用地规划股股长刘予永在明知“会议纪要”违法的情况下,仍然按照领导指示办了证。法院审理该案,认定夏明旭、刘予永二人的行为构成滥用职权罪,但免予刑事处罚。主要理由是,作为规划单位主要领导明知“会议纪要”违法但仍去执行,属滥用职权。执行违法“会议纪要”的官员被追究刑责,成为轰动一时的新闻。

    根据《刑法》第397条规定,国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。而滥用职权罪是指故意逾越职权,不依照法律规定办事,处理其无权决定、处理的事项,或者违反规定处理公务,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大财产损失等行为。至于何谓“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”,2012年12月最高人民法院和最高人民检察院颁布的《关于办理渎职案件适用法律若干问题的解释(一)》中规定,除了有关人员伤亡外,造成经济损失30万元以上,或造成恶劣社会影响的,都应当依法追究刑事责任。

    滥用职权罪是典型的渎职类犯罪,其滥用的是法律赋予国家机关工作人员的职务权限,行为人或者是以不当目的行使职务,或者是以不法方法实施职务行为。该案中两名官员在明知“会议纪要”违法的情况下,依然按照领导命令办理了许可证,此种“坚决”执行领导命令行为明显违反了其房地产管理行为的宗旨。如同法院判决所言,夏明旭作为规划单位的主要领导,应知悉办理建筑工程规划许可证的条件、程序等相关规定,特别是住建部《建设用地容积率管理办法》明确规定了“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标,不得随意调整。确需调整的,应当按本办法的规定执行,不得以政府‘会议纪要’等形式代替规定程序调整容积率”。在此情况下,夏明旭仍按照“会议纪要”对相关楼盘的违法建筑重新办理建筑工程规划许可证,其行为无疑构成滥用职权。

    而且,《公务员法》第五十四条规定,公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。可见,该案两名被追责人员应当对无视相关法律规定,盲目执行领导命令的行为承担法律责任,而不是被一些人误认为的为领导错误“背黑锅”。

    不过,该案的确还存在另一个疑问,那就是做出违法“会议纪要”的领导应该承担什么责任呢?对此,根据2012年“两高”《关于办理渎职案件适用法律若干问题的解释(一)》的规定,国家机关负责人员违法决定,或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务,构成渎职犯罪的,应当依法追究刑事责任。若是以“集体研究”形式实施渎职犯罪,同样要依照刑法规定,追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。而对于具体执行人员,应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。

    可见,依据上述司法解释的规定,对于国家机关工作人员的错误决策,不仅仅具体的决策执行者可能要被追究刑事责任,做出决策的有关负责人同样也不能游离于法律责任之外。否则,执行者就真有替领导决策背锅的嫌疑。(作者系同济大学法学教授)

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