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从地震救灾变化看国家治理中的社会力量参与

来源:南方都市报     2017年08月20日        版次:AA18    作者:张天潘

    ●南都评论记者 张天潘

    8月8日21时19分,四川省阿坝州九寨沟县发生7.0级地震,这也是从2008年至今近十年来四川第三次大级别的地震。这次九寨沟地震救援整体上呈现了快速、高效、有序等特征,人员伤亡也是最轻的。这次救灾背后有哪些机制促进了救援的良好效果?每次地震之后都有公众质疑一些社会组织救灾善款使用太慢等,通过四川这么多年的灾后重建,又有哪些公众需要去了解的常识?带着这些问题,南都评论记者(以下简称“南都”)专访了北京师范大学风险治理创新研究中心联席主任张强,张强兼任联合国开发计划署与中国风险治理创新项目实验室主任、国际应急管理学会中国国家委员会副主席,中国慈善联合会救灾委员会常务副主任等社会职务,在防灾减灾和应急管理上,有着丰富的经验和研究。

    九寨沟救灾和传统救灾不一样

    南都:这次九寨沟地震,从救援的角度,与以前的地震比有哪些不一样的地方?困难在哪里?

    张强:这次地震救灾有些特点是很显著的。救灾环境和对象不一样,过去地震受灾的人群以灾区所在行政区居民为主,人口的特性是相对固定的。而这次因为是一个旅游景区,救灾面对的人群主体首先是大规模的游客,这就带来了挑战。

    与此同时,灾害的种类虽然一样是地震,可是因为每一个地方的地情、经情、人情等情况都有很大差别,这也会带来比较大的挑战。九寨沟景区不仅是一个风景区,还有一个单独管理的行政机制,其管理局是一个县处级的事业单位。本次地震灾区涉及景区和非景区,涉及的灾害管理主体是多元的。因此,这一次救灾指挥部第一时段的响应重点和以前有所不同,要实事求是、因地制宜。首先要疏散大量游客。当然这让当地民众受到了很大挑战,因为在疏散的时候,交通道路是有限的,只出不进,也就意味着物资等外界救援力量的进入会受到影响。但值得点赞的是当地民众非常积极地参与救灾,这次参与现场服务的两千多位志愿者,统计信息显示90%以上是本县人,这是近年来志愿参与救灾发展中非常重要的一个转变。

    “政社”“社社”间建立共识和信任

    南都:这次九寨沟地震救援,就公众的感知来说,还是比较有效和有序的。您也正在成都参加这方面的总结。您认为,从汶川地震到雅安地震,再到九寨沟地震,最明显的变化是什么?

    张强:总体上,经过汶川之后的9年建设,政府的应对包括社会各方面参与的机制越来越完善。虽然尚未尽善尽美,但还是可以看到很多明显的进步。如本次应急救援的专业性、精准化,社会力量参与的机制化、规范性,都较过去有了明显提升。

    当然这次大家看到这些进步的同时,也发现还是有一些问题,比如协同效率、公众沟通等问题。政府各部门也好、社会组织也好,其实大家对灾害应对涉及到的社会发展问题,还需要经常加强理念层面的沟通、知识层面的共建、工具层面的普及。

    其中社会组织以及企业等社会力量参与,是中国国家治理体系完善的一个很重要的方面,也是一个怎么样去打破传统政企社边界的过程。打破边界不仅仅是一个简单的体制改变,一定要解决很多职能性的、建立在细节基础之上的管理流程、行为规范,才能够实现良好的社会治理转型。

    南都:在这次九寨沟地震中,您觉得之前几家大基金会结合建立的基金会协调会发挥的作用大不大?是不是整个协调方面的机制已经比较成熟了?

    张强:值得肯定的是,这一类的社会组织平台,以及四川建立起的联动党政支持社会力量的群团组织社会服务中心,都发挥了很大作用。据四川省“8·8”社会组织和志愿者协调中心的初步统计,这次在中心登记报备参与前线服务的总计有2288名志愿者,共有219家社会组织、志愿服务团队或企业在中心网络平台登记备勤,共有114家到九寨沟“8.8”社会组织和志愿者服务协力中心工作站登记报备并参与现场服务。这些组织之所以能够有效协同,来源于从汶川开始的对社会组织、志愿者以及企业参与的认知、理解,来源于2013年雅安地震开始的体制建设。其中既有政社合作层面群团社会服务中心体制的创新,也有基金会救灾协调会等“社社”(社会组织与社会组织)合作的深化。这些“社社”的合作平台,还包括中慈联的救灾委员会和中国灾害防御协会地震应急救援专业委员会,以及壹基金的联合减灾、中国扶贫基金会的紧急人道救援等网络,这些平台网络也发挥了很重要的作用。因为大家协调不同方面的力量,彼此都有参与、发力,再透过四川省群团组织社会服务中心和民政部门,一起与指挥部大体系进行对接,实现了资源的整合。

    当然,在对接过程中,不光是专业能力和知识标准的对接,还有一种对接特别需要强化的,就是信任,这是最为重要的协同基础。通过这些年的战斗,大家互相信任,协同作战,在“社社”之间和“政社”之间,形成了可以背靠背、相互依托的共识,这样才有可能把组织体系建立起来,从而实现从现场到后方的有序、有效协同,包括信息的实时共享、资源的统筹调配、队伍的组合运作等等。

    另外,不仅要看社会组织如何快速进入,还要看到它如何有序退出。目前大部分队伍已经按照指挥部要求撤出灾区了。我们希望可以形成这样的状态:有事发生,大家要群而备之,根据灾区的需求召之即来,来之能战,战之能胜,用之即去。因为灾害管理有不同的阶段,这种动态的工作流程和管理机制还是很重要的。

    应对灾害要有“备而无用”状态

    南都:公众对地震救灾往往只了解到救灾这个层面,完全不知道救灾背后的安置、灾后重建这些,所以还有一些质疑,说为什么救灾款用得这么慢,一年才花了这么一点出去?如何让公众能够更好地理解灾后安置、重建是一个长远的、科学的复杂问题?

    张强:其实不仅是灾后重建,就是应急救援也是很复杂的。地震之后的72小时内,全国人民都积极响应,踊跃捐款捐物,比如饮用水、食品、帐篷等。那就有一个问题,到底捐多少合适呢?这个供需匹配的问题并不简单,大家可以想象一下这中间存在的影响因素。首先,灾民是动态变化的,数目随着现场疏散工作的有效开展而不断减少,第一天就疏散了几万人出来,所以需求会存在峰值变化;其次,这一供需随着不同时点、被满足程度也是在动态变化的。经常的情况是,这边刚发布一个需求,四面八方物资都不约而同地来了,供给方缺乏协调,有时因为交通带来的抵达时间差,这些都可能带来物资浪费。如果再涉及到社会服务方面,心理、医疗这些服务,它就更难测算了。这也就是说,救灾中的这些公共服务会存在动态管理的复杂性,如果再加上个性化的社会服务的话,所面对的供需问题绝对不像想象那么简单。

    灾后重建就更复杂了。简单来说,灾后重建就跟一个地方的脱贫致富问题一样。我们为什么要精准扶贫?跟灾后重建有相似的情况。灾后重建的发展需求,有各种不同的基点,是不是都从灾前的生活基点来考量?有的地方是富县、有的地方是穷县,那我们应该怎么制定重建目标和标准呢?在讲这个需求的时候,它是动态复杂的。因为供给来源于几个方面,一方面是公共财政,大灾面前,政府资源是主力。但即便是政府公共财政资源,同样也要面对各种问题,补助不同的地方,怎么补助?在灾区,有重灾区、轻灾区,补助的公平基准是什么?对于灾区和非灾区也有这个问题,因为有些非灾区一样是穷困需要发展的地方,那我们的平衡标准是什么?

    其次,它还包括来自于社会捐赠的资源,这就更复杂了,因为社会捐赠和公共财政不一样,使用公共财政要保证公平,兼顾效率,而社会捐赠是来源于多元的社会力量的存在,它不像公共政策一样要全面覆盖、注重公平。举个例子,不同捐助者、社会组织会有着不同的关注重点,有可能分别是老人、妇女、儿童或者残障人士等,他们会捐助支持某一特定人群或需求,不会关注全口径人群。这时,我们既要顾及捐助者的这样一个主观导向,还要避免不同地区、不同人群因此可能产生的误解,这是社会捐赠的特殊性。理解了这一点,就能理解为什么要强调公共财政资源与社会捐赠资源之间的有机组合。救灾的整个生命周期中,资源分配绝没那么简单,包括应急救援、过渡安置、灾后重建整个过程,不可能说像分蛋糕一样,切完分完就完了。换句话说,我们还特别要建议说社会资源要有机融合到灾区的长期发展,一定不要过快或者求快,而是要真正地成为当地发展中可持续性的一个支撑力量。

    南都:我也了解到,像台湾1999年地震的灾后重建就是跟社区营造结合起来,这是个非常缓慢的过程,要调动灾民本身自主的参与,这完全是一种能力提升的问题。还有整个国家的减灾防灾的能力提升,也需要不断训练和培养努力。但是现在公众包括地方政府,可能有些还不太了解。

    张强:经过这几次大灾,大家慢慢都知道怎样去关注那些灾害的社会影响了。芦山地震后,四川省还专门将群团组织社会服务中心体系建设、社会工作人才培养和社会组织培育、灾区人文关怀等社会管理服务项目纳入灾后重建的重要内容,为推进灾区社会管理服务长效发展奠定了坚实基础。未来,面对社会力量的参与还有改进空间,第一,能否在规划阶段就让社会力量参与进来?社会资源和公共财政理论上肯定是统筹规划,那怎么样让老百姓以及这些社会资源、社会力量一起来参与、规划,把这些资源统筹利用好。这也涉及到评估,目标制定和绩效考核这些管理的过程和工具,从理念、知识到工具缺一不可。

    还有志愿者方面,是不是注重建设本土化、区域化的组织和志愿者。在防灾减灾的时候,这些做得还不够。希望以后构成很多安全网,当地的社会力量要有意识、有能力动员起来,而且要有储备,包括应急物资基本储备,人员储备、能力的提升,还有资金,这样的话,响应速度和应急能力才可能在相对短的时间内减少灾害损失,同时能够最大程度地利用资源去救援、重建。

    灾害应对的背后,其实是一次比较典型的社会学习全过程。这些年灾害治理政策的发展,其实也是中国社会公共治理的发展过程。汶川地震时,开始意识到国家治理中间还有一个社会力量的多元参与,开始有民间社会发展的热情;到了雅安地震,开始有机制建设。2015年,民政部出台了《民政部关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》;2016年,《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》,包括国家最高领导人说到“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全,事关社会和谐稳定,是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面”,这些都是社会学习和全社会认识的提升。

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