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[社论]规范行政立法,实践政府法治

来源:南方都市报     2017年07月23日        版次:AA02    作者:南都社论

    日前,国务院法制办公布《关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定(征求意见稿)》,向社会各界公开征求意见,为期30天。这是该条例施行15年以来首次启动修改。

    行政行为的施行到底应该遵循什么样的程序,以法治的方式规范行政权已是社会共识,这样的规范包括人大通过立法展现立法权对行政权的监督和制约,也包括行政权内部的自我约束和自我法治化的过程。当然,对行政行为内部的规范化和法治化,同样需要程序性的约束,以程序列明边界,以程序防止执法机关的自我授权以及部门利益的某种合法化倾向。对《行政法规制定程序条例》进行修改,是行政立法自身的规范努力,条例本身的制定过程,是否能够遵循和实践民主立法和科学立法的精神,不仅草案面向社会公开征集意见具有示范作用,而且也是对条例的一次检验。

    行政立法,客观而言属于行政权力的自我约束,从另一方面说,也是在行政权力运行的框架中不同部门各自履行监督和约束职能的过程。正如北京大学法学院教授沈岿所言,“有的行政法规内部起草、送审,不公开征求社会意见”是实践中行政法规制定中的两大突出问题。行政立法中很大一部分通过部门立法实现,而部门立法饱受诟病的主要原因在于,部门利益通过部门立法的方式予以实现,加之“内部起草、送审”的运作方式,行政公文的形成方式成为行政机关内部立法的惯用程序,不仅缺乏监督和制约,也使得外界的制约无法体现在内部化的行政立法过程中,包括立法草案面向社会征求意见。草案条款对公开征求意见的表述是“可以”而非“应当”,面向社会公开征求意见都非行政立法的必经程序。“应当”与“可以”的差别所在不仅是能否从制度层面将对被监督对象的约束树立刚性的规范,也可从中看出规范行政立法的程序能否从根本上为监督确立不可逾越的红线。“应当”是必经程序,“可以”却给被约束对象以选择的余地,这并非专业和深奥的立法逻辑。但即便对公开征求意见予以“可以”的宽纵,被征求的社会意见在反馈和公开答复的过程中,依然存在杳无音信的可能。

    通过行政规章的方式实现对政府行为的法治化约束,是文本层面依法行政的主要表现。问题在于,行政规章的制定本身究竟能不能得到程序性的约束?此次《行政法规制定程序条例》就是要有能力规范和约束行政立法行为本身,这是学界和社会公众的普遍期待。值得关注的是,行政立法的科学性问题,如何确保立法听取专家学者建议过程本身的独立性,也就是学界的独立性。法律专家能否从专业角度对行政法规进行“相对中立的评估和讨论”,一方面考虑行政立法征求意见的诚意度,也考验专家和专业立场的超脱与否。专业领域人士对行政立法草案发表专业意见、进行调研,要避免相关行为通过成为一个项目或者课题的方式表现出某种牟利倾向。“相对中立的专业立场”的实现保障,要看提供学术研究和调研经费的主体角色。对行政行为表达监督立场,是社会各界与立法机关的共识,从这一角度可以说,由人大法工委发起和组织专业机构以及专业人士对行政立法予以“相对中立”的评估,也是人大立法机关履行备案监督职能的题中之义。行政立法程序本身的科学性,更应该是制度的科学性,也是贯彻监督初衷的制度逻辑。“相对中立”的学术界,更专业的立法评估判断,为社会公众所期待,也是人大监督和学术独立的共同目的,和完全可以合力达至的成效。

    立法草案必须面向社会公开征求意见,这是贯彻此次草案试图从程序上约束行政立法行为的预期所在,也是政府法治从根本上得以实现的具象目标。政府法治不仅在于以法律规范的方式约束行政行为,也在于以程序法治的过程约束行政立法行为。让行政权力以法治的思维和法治的方式运行,是为法治国家的制度理想。从“应当”和“可以”出发,规范立法行为,也要有能力对试图规范化的一种初衷予以最基本的规范和约束。

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