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争议11年“附条件逮捕”制度废止

因可能降低逮捕证据标准而受质疑,律师申请最终促成制度终结

来源:南方都市报     2017年07月12日        版次:AA01    作者:王秀中 程姝雯

    苗永军想不到,自己向全国人大常委会提交的一份审查建议书,最终促成了一项争议制度的废止。

    黑龙江人民检察院头条号“龙江检察”11日转发了一则“刑事实务”公号的消息称,最高人民检察院侦查监督厅于4月28日发布了《关于在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”的通知》。通知显示,从即日起不再执行《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见(试行)》,今后在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”。

    南都记者了解到,早在2006年宣布适用时,“附条件逮捕”制度就因可能降低逮捕的证据标准,有违“少捕慎捕”、“疑罪从无”的原则受到质疑,并在此后一度被有的地方滥用。而在11年后,一位公民提请的备案审查建议,“撬动”了全国人大备案审查程序,并最终让这一制度宣告终结。

    起因 4次审理 多次“证据不足”

    苗永军是内蒙古呼和浩特市星洋律师事务所的一位律师。当他听说最高人民检察院已经废止“附条件逮捕”制度时,他还不太敢相信———

    “真的吗?去年我给全国人大写的那封审查建议书真起了作用?”他花了一天多时间反复确认,甚至把去年9月给全国人大常委会寄去的审查建议申请书挂号信单号翻了出来。

    促使苗永军“上书”全国人大的,是他三年前接手的一起案件。

    2012年,银行职员于某“借款”7060余万元未全数归还,被呼和浩特市公安局以“涉嫌非法经营罪”立案侦查。其后,呼和浩特市检察院审查认为“证据不足”不予批准逮捕。

    侦查进行到2013年,由于证明于某涉嫌犯罪的证据尚不充分,呼和浩特市检察院当年5月以涉嫌“合同诈骗罪”,批准公安机关对其“附条件逮捕”。

    所谓“附条件逮捕”,是指检察机关在审查逮捕过程中,对证据有所欠缺,但已基本构成犯罪、认为经过进一步侦查能够取得定罪所必需的证据、确有逮捕必要的重大案件的犯罪嫌疑人,经检察委员会讨论决定予以批准逮捕,并要求侦查机关进一步补充证据材料的一种强制措施。

    这项制度最早明确于2006年最高检颁布的《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》。2013年4月,最高检又发布《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见(试行)》一文,对“附条件逮捕”的适用范围、标准等予以细化规范。一个月后,苗永军所代理案件的当事人于某在内蒙古被“附条件逮捕”。

    但让苗永军感到困惑的是,在接下来的5个月里,因证据不足,当地检察院两次要求当地公安机关“退回补充侦查”。

    不仅如此,2014年,案件进入到法院庭审阶段,当地法院在一审、二审中也多次提出证据不足的问题,案件被发回重审。

    苗永军认为,按照最高检发布的《意见》,附条件逮捕后,2个月侦查羁押期限内没有收集到定罪所必需的证据,应撤销逮捕决定。但在这个案件中,两次退侦,都是“退了一圈又转回来”,公安机关仅是对原有证据进行了说明,未有补充足够新证据。

    最终,经呼和浩特市中院、内蒙古高院两级法院四次审理,以涉嫌诈骗罪,判处当事人无期徒刑。

    较劲 “上书”全国人大常委会法工委

    就是想不通,苗永军决定跟“附条件逮捕”较个劲。

    在申请信息公开未得到当地检察院、法院回音后,苗永军只能转而研究“附条件逮捕”制度的来龙去脉。他发现,这项能够直接限制人身自由的制度,是出自最高检的司法解释性质文件。

    “想来想去,突然有一次我意识到,附条件逮捕是对人身自由进行限制,而我国的法律规定,限制人身自由的法律,必须由全国人大来进行立法,不能由司法解释类的文件来作出规定。我想到,这个文件是不是属于违宪、违法的问题。”

    苗永军的这一发现,一度遭遇当地司法机关工作人员的嗤笑:“笑我‘瞎整’,人家说:‘最高检的规定怎么会错呢?’”

    最高检的规定,到底有没有违法?查阅立法法、监督法,苗永军发现了一条路径:向全国人大常委会提出审查建议。

    立法法规定,公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释等规范性文件同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。

    冲着这条规定,苗永军决定试一试。

    2016年9月,他连夜乘火车奔赴北京,以当事人名义向全国人大常委会法工委邮寄了一份“审查建议申请书”。

    他在申请中提出:刑诉法中并没有“附条件逮捕”的规定,最高检《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》第四条附条件逮捕条款、《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见(试行)》涉嫌违反上位法,建议对其进行违宪、违法审查。

    争议 有地方扩大制度适用范围

    事实上,“附条件逮捕”制度从一“出生”就伴随着争议,《法制日报》曾在报道中,形容它“似乎是一夜降生,其名称和含义还不为人所完全理解,就迅速吸引了业内人士的目光”。

    有法律学者在该制度出台伊始便指出,“附条件逮捕”降低了刑诉法中有关逮捕的要求,有悖于“少捕慎捕”、“疑罪从无”的原则,容易导致为服从侦查破案的“需要”而逮捕。而从其后多年的实施情况来看,确有地方扩大了“附条件逮捕”的适用范围。

    中国人民大学法学院教授陈卫东便是这一制度旗帜鲜明的反对者。

    陈卫东告诉南都,“附条件逮捕”是总结北京侦查逮捕中的特殊案例,对犯罪嫌疑人有明显犯罪事实、但证据尚未完全具备的情况下,采取先逮捕、后补充侦查的做法。

    “对逮捕,应采取非常审慎的态度。”陈卫东认为,刑诉法已经对逮捕规定了严格的条件,如果搜集不到证据,就应该坚决不逮捕,“在证据条件不够的情况下逮捕了,由于各种原因没有补充侦查、或者补充侦查发现逮捕错了怎么办?实践中,逮捕后被判无罪的还是少数。”

    苗永军也向南都指出,在以往“以侦查为中心”的背景下,“只要逮捕了,公安把‘饭’做熟了,法院也就定罪了。”

    公开报道显示,在“附条件逮捕”制度运行了两年后,2008年8月,北京市检察院、社科院法学所就“逮捕制度的深化与发展”举办专题研讨会。在这场研讨会上,除了陈卫东明确谈及“附条件逮捕”存在的问题之外,同样有与会人士表达了审慎态度。

    时任最高检司改办常务副主任万春说,“附条件逮捕”应适用于“个别案件”,比例不宜过高。中国政法大学教授、时任北京市顺义区检察院副院长于志刚也认为,“附条件逮捕”应仅适用于重大案件。北京大学法学院副院长汪建成在研讨会上还发出提醒,要防止“附条件逮捕”扩大化适用的倾向。

    这些不是无谓的担心。

    最高检机关刊物《人民检察》对此次研讨会的报道中坦承:“由于各地对附条件逮捕制度中‘证据有所欠缺但已基本构成犯罪’的标准、‘重大案件’范围的理解不相同,存在扩大适用的现象”;“确有不少单位对附条件逮捕案件,并未经检委会讨论就作了批准决定”。

    截至目前,官方尚未披露“附条件逮捕”制度启用以来具体实施的案件数量。陈卫东向南都透露,在这项制度的弊端在实施中逐步显露后,最高检在近年已鲜少使用。

    监督 所有规范性文件纳入备案审查范围

    苗永军的“上书”,究竟有没有起作用?南都记者向全国人大常委会求证获悉,在接到来信后,全国人大常委会随即展开了相关审查研究和沟通工作。

    据专家分析,刑事诉讼法对逮捕条件作了明确规定,有证据证明发生了犯罪事实是逮捕的前提。而最高检两份文件所规定的“附条件逮捕”,在证据方面规定的条件为“现有证据所证明的事实已经基本构成犯罪”,其中“基本构成犯罪”的概念不清楚。该规定与刑事诉讼法规定的逮捕条件不一致,从而在执行层面上形成两个不同的逮捕条件。

    最终,最高检于今年4月28日向各省区市检察院下发通知,要求从即日起不再执行《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见(试行)》,今后在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”。

    这意味着,一“出生”便伴随争议的“附条件逮捕”制度,在执行了11年后,在公民向全国人大常委会提请的一封审查建议书后,终被废止。

    苗永军很快得知了废止的消息,“是真的吗?”他有些不敢相信自己。

    苗永军记得,2016年9月,他曾徘徊于北京西郊民巷全国人大机关办公楼门口,不仅进不去,也没有传达室可以递材料。

    “在门口等了大半天。”最后,苗永军只能来到北京图书大厦邮局,不抱太大希望地向全国人大法工委寄出一封挂号信。

    “其实人大常委会监督法中,并没有明确说由哪个部门、谁来做这个备案审查的工作,但我猜,应该是法工委。”苗永军告诉南都,回到呼和浩特后,等了很长时间,没啥动静,一度以为“(挂号信)可能被当垃圾扔了吧”,没想到的是,信投递出去后,真会有这么多人在背后研究和推动。

    党的十八届四中全会提出,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

    南都记者从全国人大常委会求证获悉,近年来,对违法规范性文件的备案审查监督力度正在持续加强,下一步还将继续依法及时对违宪违法的规范性文件进行纠偏和纠错,同时扩大普通公民对备案审查制度的知情权。

    此外,全国人大常委会还制定了《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》,在收到公民、组织的审查建议后,将及时反馈研究情况,告知处理结果。

    而在从业20多年的苗永军看来,“可能一辈子干成最大的事,就是给全国人大写了这封信”,这也是他第一次感觉到“普通老百姓也能为法治进步做出一点努力”。

    “附条件逮捕”制度始末

    规定

    2006年8月

    最高人民检察院第十届检察委员会第五十九次会议通过的《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》首次对附条件逮捕作出规定。

    明确

    2013年4月

    最高人民检察院印发《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见(试行)》,进一步明确“附条件逮捕”的适用标准。

    建议

    2016年9月

    呼和浩特市星洋律师事务所律师苗永军以当事人名义向全国人大常委会法工委提交审查建议书,建议其对“附条件逮捕”制度进行违法审查。

    废止

    2017年4月28日

    最高人民检察院下发通知,要求从即日起不再执行《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见(试行)》,今后在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”。

    采写:南都记者 王秀中 程姝雯

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