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以专项转移支付保障随迁子女在城市就读义务教育

来源:南方都市报     2017年03月12日        版次:AA18    作者:聂日明

    □聂日明 上海金融与法律研究院研究员

    中国留守儿童众多,限于户籍政策,城市不愿向进城农民提供义务教育,医疗保险也无法携带进城,农业劳动力无法举家进城。数亿农业劳动力进城之后,儿童留守农村。

    未成年子女与父母一起居住是一项基本人权。因为儿童处于成长发育期,父母是其观念塑造、生活习惯培养最重要的领路人,缺乏父母关注和呵护的儿童,往往会出现性格孤僻、自觉性差等心理缺陷,严重制约了儿童未来的发展潜力。

    宏观视角来看,中国的城市化率在2030年预计会超过70%。这些留守儿童中的绝大多数未来都将是城市里的市民,将在城市里工作、生活。他们的素质高低、文明程度也决定着未来新增城市化的质量。留守儿童能否进城读书、能否在父母身边成长是影响中国长期发展潜力的重大因素。

    留守儿童的规模超过6000万

    根据国家统计局抽样调查结果,2014年全国农民工总量为2.74亿,其中1.68亿的外出农民工中,有3578万人举家外出,占总数的20%,与之对应的是进城的儿童,据《2014年全国义务教育均衡发展督导评估》显示,2014年,全国进城务工随迁子女在校生达到1294.7万人,79.5%的随迁子女在公办学校就读。

    还有80%的外出农民工家庭把未成年子女留在老家,亦即留守儿童。2013年,全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示,全国有农村留守儿童6102.55万,占农村儿童37.7%,占全国儿童21.88%。

    现有政策支持随迁子女入学

    因此,《义务教育法》第十二条第二款规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”

    《未成年人保护法》第二十八条也明确指出,“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利,并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”

    近些年,各地政府也把进城务工人员随迁子女入学纳入区域发展规划、财政保障体系和学区招生计划,在学籍管理、招生升学、评选优秀等方面落实同城待遇,保障进城务工随迁子女平等就学权。

    近两年,中央政府再次出台多个文件,包括《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,要求实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带,钱随人走,发达地区政府按城镇化规划和常住人口规模同步建设城市学校,吸纳随迁子女入学。

    为非户籍人口提供公共服务不会亏本

    20 14年上海的个税占财政收入8.9%,是第四大税种,前三项为增值税、营业税和企业所得税,合计占财政收入的64%。这些税收的创造者有户籍人口,也有非户籍人口,一个人在城市里衣行住食都会产生税收,这是上海税收规模的基础。

    非户籍人口除了贡献税收,还挽救了多数城市的社保。上海职工养老有969万参保职工(2014年),其中农民工为347万人,按最低缴费标准,这些人及其单位也缴纳了364亿保险费,扣除了这些缴费,上海2014年基本养老收支从盈余184亿变成亏空180亿。而同期上海为随迁子女义务教育(小学+初中)的财政支出不过125亿(2014年,笔者估算),非户籍人口对城市的贡献要远远大于城市为他们提供公共服务的成本。

    引导地方政府的行为

    1、2015年国务院颁布的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中提出的,生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带、钱随人走是一个好政策,但力度不够。

    地方政府为什么不欢迎非户籍人口子女在本地入学?一方面是城市主官守旧的观念,认为这会造成人口过多地涌入;另一方面,接纳非户籍儿童在本地入学确实会增加财政支出,尤其是低收入家庭,他们既不纳税,也不缴社保,对城市的直接贡献小,接纳其子女入学的净收益为负,客观上成为城市拒绝外来人口子女入学的借口。

    “今后人到哪里,钱就到哪里”,无疑可以增加人口流入地的转移支付收入,如果中央对人口流入地进行足够多的义务教育经费转移支付,那么地方政府拒绝外来人口的动力无疑大大减弱。

    但公用经费在义务教育经费中的占比过低,使得公用经费可携带的政策不足以激励地方政府。义务教育经费包括三部分:教师工资、硬件投入和公用经费等,公用经费只是义务教育经费中很小的一部分。2011年的数据显示,北京、上海、江苏、河北的小学的生均教育经费分别为18494元、17398元、8479元、4233元,而生均公用经费基准定额为中西部600元、东部650元,哪怕按生均教育经费最低的河北来计算,公用经费也仅占15%(按2015年数据计算,会更低)。

    对于地方政府来说,硬件投入(校舍扩建、设施配备)和教师工资才是教育经费支出的大头,中央不补贴这些钱,城市义务教育频现的“大班额”就无法解决,也会刺激户籍人口抵制非户籍人口挤占他们有限的师资和硬件资源。

    2、中短期内设立随迁子女进城就读义务教育专项转移支付,地方政府每接纳一个进城务工人员随迁子女在本地就读义务教育,就可以获得相应份额的专项转移支付,激励地方政府接纳随迁子女。

    从《2015年中央对地方税收返还和转移支付决算表》可以看到,涉及义务教育的转移支付主要包括两项,第一是均衡性转移支付里的“城乡义务教育补助经费”,决算数为1232.82亿元,第二是专项转移支付内的“农村义务教育薄弱学校改造补助资金”,决算数为327.5元,能用于“钱随人走”的转移支付仅有第一项,仅占全国教育支出的4.7%,自然很难影响地方政府的行为。

    为了解决随迁子女在城市就读义务教育的问题,应该额外设立专项转移支付,补助、奖励地方政府接纳随迁子女本地就读义务教育,同时设立惩罚机制,调低甚至取消对随迁子女就读义务教育设限的地方政府的专项转移支付。为了保证钱随人走的专项转移支付可以影响地方政府的行为,转移支付的规模应当适中。中央财政已经建立了随迁子女教育奖补制度,2015年,形成了“钱随人走”的机制。但2008—2015年的8年间,中央财政安排的奖励性补助资金仅有610亿元,每年不到80亿,对地方政府行为的影响很小。

    据地方一般公共财政支出决算数据,2015年,地方对小学和初中的义务教育支出共计1.15万亿。要保证转移支付对地方的吸引力,专项转移支付应该在原有1500亿转移支付(其中用于钱随人走的补助资金规模不足10%)规模上增加50%-100%,即800亿-1500亿左右,增加部分专门用于地方政府解决随迁子女教育的奖补。

    3、长期来看,中国作为单一制国家,中央对地方的转移支付规模也高达5万亿之巨,中央应当以一般转移支付、立法限制地方政府画地为牢的区域市场分割的行为。

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