‌·

城市化与土地财政

来源:南方都市报     2016年12月18日        版次:AA17    作者:赵燕菁 邹卫

    南都记者 邹卫 摄

    赵燕菁

    厦门大学双聘教授,教授级高级规划师,英国卡迪夫大学城市与区域规划系博士,原厦门市规划局长,中国城市规划设计研究院前副总规划师

    中国的经济形势空前的复杂。形势的判断,取决于对策选择。我们需要的是找出经济增长的逻辑。而要找到这个逻辑,就需要后退一步,从一个更高的视角,俯瞰当前的问题。这个视角就是货币、城市化和土地财政。

    从商品货币到信用货币

    任何商业模式,都可以用简单的资产负债表来表示———收益减去成本等于剩余。无论多复杂的经济模式都是从这里开始。宏观经济就是所有微观商业模式的加总,一样可以用这个公式来表达。

    所谓市场,就是从一对一的原始交易,升级到多对多交易。在多产品交易的市场中,最大的成本有两个:“计算的成本”和“信任的成本”。前者意味着,一旦市场交易的产品超过三种,交换率组合就会呈几何级数上升。寻找均衡兑换率的难度得交易种类无法扩大;后者则意味着,由于缺少信任,跨时间、跨空间的非即时交易很难完成。这两个成本都可以归结为“信用成本”。为了克服信用的缺失,人类发明了货币———用一种商品作为一般等价物。所有商品只需确定对一般等价物兑换率,就可以知道对所有物品的兑换率。人类的交易效率就可以大幅提高。

    由于商品货币是以剩余作为信用的来源,其供给只能满足一部分交易的需要。货币不足使得依赖货币分工商品经济长期以来小于依赖制度分工的社会组织。直到信用制度的改进,人类逐渐解决货币不足的问题,才在1750年以后启动了不可逆的持续增长。上个世纪79年代,布雷顿森林体系解体后,世界开始从商品货币(金银、实物剩余为准备)转变为信用货币(未来收益贴现为准备)。

    信用货币有几个特征,首先是通货膨胀消失了。在商品货币的时代,只要实物准备(黄金白银)没增加,钞票相对多发,结果必是通货膨胀。但到了信用货币时代,却出现前所未有的现象———怎么发货币都不通货膨胀,而是资产价格和规模的膨胀。这就好比原来货币超发的时候,一定要发烧;而现在货币超发的时候,不发烧变成血压高了。

    为什么会出现这种现象?这是因为信用货币生成的机制不同。货币是通过抵押资产(未来收益)生成的。在信用生成货币的同时,所有没有交易的或资产也同时获得了信用。比如一栋房子从10万元涨到100万元,抵押给银行创造了100万元货币,但所有没有交易的其他住房也一同升值。实物货币增加,信用(金银)不会增加———信用(金银)和流动性(纸币)只会出现负的缺口;信用货币增加,信用会以更大的比例增加———信用(住房、股票)和流动性(货币)之间会形成正的缺口。正是由于“流动性———信用缺口”缺口的存在,使得信用货币超发不仅不会产生通胀,反而会产生通缩的风险。

    第二个特点,储蓄变得不重要了。储蓄就是延期的消费。布雷顿森林体系之后,美国的储蓄率持续下降。对商品货币而言,储蓄(包括存款、金银等)是货币发行的基础,银行要想放贷,先要人存钱。但是信用货币大家发现不用了,没有一分钱存款,商业银行也可以通过对中央银行负债获得基础货币,然后再通过市场信贷创造出货币。

    第三,顺差对信用输出国不再重要。在商品货币时代,国家间争夺市场,本质上就是争夺顺差,有顺差,信用就会增加;信用增加,就可以有更多的货币以及更高水平的分工,在以实物剩余为信用的英镑体系下的贸易,顺差成为贸易的唯一目标。剩余的国际转移,对一个经济信用的多寡起着决定性的作用,而信用的多寡,又决定了原始资本积累的规模和速度。但布雷顿森林体系之后,美国对全球的逆差急剧扩大,这为顺差国创造了丰沛的信用。

    信用货币和土地财政

    在中国的城市化大部分历史上,中国经济受到货币不足的约束,商品分工水平非常低。社会分工主要是靠制度提供信用。到1949年时,城市化率只有10 .6%.工业化和城市化同样遇到资本不足的问题。

    当时世界上存在着两大体系:一个是计划经济,把整个国家做一个大托拉斯,依赖记账分工,苏联为其体系提供制度信用(计划经济);一个是市场经济,依靠信用货币分工,美国为其体系提供货币信用(美元)。两种制度都达到了很高的分工水平。由于政治上的原因,中国选择了计划经济———“省钱的制度”,这个制度无需出口、无需殖民地、不依赖外国资本,符合当时中国所处的国际环境。

    实践表明,用记账、以物易物的办法(计划)组织经济,要比用货币(市场)组织经济效率低得多。特别是对中国这样没有一般等价物,而是以一组商品作为信用的原始货币,必须完全依赖内部市场积累剩余的模式。计划经济时代,中国货币的供给,完全取决于储蓄多寡。高强度的积累,使全社会在长时间内承受紧缩消费的巨大痛苦。

    20世纪80年代,邓小平启动中国面向市场经济的改革。所谓市场经济,就是用货币来给物品和服务计价。

    中国货币不足的问题再次出现。市场化的第一步,就是放开物价,为防止计划经济的时候已经实现了较高的劳动分工水平解体,唯一的出路就是印更多的钞票。1979年底,广义人民币供应量为1555亿元,1980年进一步增加到1933亿元,增长率高达24%.此后连续三年人民币供应基本都保持20 %以上货币供应增长速度,结果导致1984年通货膨胀。从1984年到1990年,人民币钞票供应量增长开始驶入快车道,此后几乎每年的广义人民币钞票供应量增速都在20 %以上。尤其是1984年和1986年,人民币增幅达到了39%和31%,出现了严重的通货膨胀。没有储蓄作为准备,增发货币的结果,必然是通胀。

    中国的货币约束的解决,是从加入美国的体系开始的。这和日本、“四小龙”是一样的途径。第一步,汇率并轨。第二步加入WT O.2000年后,中国出口顺差开始大幅增加,通过结汇创造的大量信用,在没有导致通货膨胀情况下,极大地释放了资本不足所抑制的增长潜力,中国的工业化和城市开始快速起步。

    土地财政的历程

    1990年后,中国逐步发展出一种后来被称之为“土地财政”的增长模式,正是这一模式,成功地将以剩余为基础的商品货币,转变为以未来收益为基础的信用货币。中国也因此重获货币主权。

    “土地财政”并非一开始就有目的的制度设计,而是借由一系列改革逐步形成。“土地财政”创造信用的第一步是1982年宪法第10条:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。正是这一条款,奠定了日后中国“土地财政”的宪法基础。

    第二步是土地转让。为突破土地转让限制,深圳特区借鉴香港土地制度,率先探索将土地所有权和使用权分开,并于1987年,拍出中国城市第一块土地使用权。1998年,全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案(1988)》在其中第十条第四款基础上,增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年,国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条,“国家按照所有权与使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让、转让制度”。这一条例,成为政府垄断土地一级市场的制度的发端,地方政府开始用土地作为基础设施建设支付手段,土地的货币属性由此而生。

    第三步,建立远期资本交易市场———特别是房地产市场:住房成为投资品。1992年,中国取消各种票证,货币不足迫使央行增发,中国再次进入高通货膨胀。为了吸纳超发货币,1992- 1993年开放了股票、期货和房地产三大市场,为未来收益贴现机制的形成开辟了道路。当时最不起眼的房地产市场的金融作用,远超前两个市场。因为土地贴现的是政府未来的收益,创造的是国家信用。

    第四步,1994年中央政府和地方政府财税分权。这一制度明确了土地收入归地方政府所有,地价成为地方政府公共服务定价主要模式。地方政府公共服务,特别是基础设施建设,获得了稳定融资信用。

    第五步,1998年的住房制度改革:城市“上市”。在之前的土地市场上,只有机构(企业、开发商)才能购买土地。1998年,住房制度改革,使得数百个城市政府(提供公共服务的“企业”)整体“上市”,从而催生出了一个远超资本市场的巨大信用来源。原来无偿分配的公共住房,以折扣的价格买个原住民,一夜之间创造了巨大的中产阶级,同时规定停止单位分房,市场成为解决住房主要渠道。正是这一改革为住房市场自身创造了最初的有效需求,住房市场的房价,实际上为城市各类存量不动产的市场价值提供了一个价格参照系。

    至此,“土地财政”的主体框架基本完成。在“土地财政”创造的巨大信用支持下,中国城市化迅速上升。2011年,城市人口历史性地超过农村人口。

    < <上接0 9版

    房地产市场是资本市场

    房地产市场的本质,就是资本市场。地价本质上与股价一样,都是资产的价格,是城市公共服务未来收益的贴现。以此为信用制造的货币,就是信用货币。土地财政在不经意间,帮助中国完成了依赖剩余积累制造资本向依赖预期收益制造资本的巨大转变,使中国第一次成为像美国一样通过未来收益创造信用的国家。此后的实践表明,“土地财政”贴现未来收益的效率甚至超过发达国家的“税收财政”。中国由此一跃成为资本生成大国。

    中国货币生成有三个主要来源:引进外资、出口创汇、土地资本化。其中,外贸顺差和F D I在M2的扩大过程中曾经起到非常大的作用。到20 10年末之前,由于外资不断流入被动投放基础货币(外汇占款)达到2 2 .5万亿,对M2的增量贡献,一直维持在50%左右,甚至一度超过60%.但如今,外汇占款余额2 3 .2万亿,占M 2的比重降已降至15 .4%.真正对M2贡献最大的是信贷,大约在7 5 %左右,而信贷增长的一个主要渠道,就是房地产抵押贷款。

    就货币生成规模而言,2 0 1 0年以来,真正的央行不是人民银行,而是建设部。不动产交易价格上升,为所有不动产增信,反过来又通过信贷导致货币的增加。房地产的本质是信用,其与货币关系如同硬币的“一体两面”,高房价既是货币“超发”的原因,也是货币“超发”的结果。

    土地是信用之源,凡是与土地直接或间接挂钩的商业模式,都会获得最佳的信用评级,在某种程度上,过去2 0年的中国经济大部分商业模式可以被视作“房地产+”,不断升值的资产就像是自动提款机,向市场提供着看似无穷无尽的信用,可以说,没有过度供给的信用,今天那些过剩的产能根本就不可能。

    过去三十年,土地财政历史性解决了信用不足的难题,其效率之高超出所有人的预料,正是由于超高的资本生成模式,推动了中国经济前所未有的增长。这个意义上,土地财政贡献怎样高估都不过分,没有土地财政,亚投行、“一带一路”、高铁乃至近年来重大基础设施、军事装备的突破,都无从谈起。

    现在的问题是,土地财政可以持续吗?

    土地财政是不可持续的

    城市化可以简单地分为两个阶段,第一个阶段是花钱(投资)的阶段,第二个阶段是挣钱(收益)的阶段。现在城市建成区的面积已经可以把全中国8 7 %的人装进去,即使今天城市扩张完全停止,也足以容纳未来城市人口的增长。总体而言,中国空间城市化大部分已经完成。

    这意味着城市化1 .0结束,2 .0开始。一旦进入城市化2 .0,能否创造现金流收入,就取代1 .0阶段的能否创造资本,成为判定城市规划的好坏的新基准。这个阶段对现金流的需求超过对资本的需求。如果在城市化2 .0阶段不能尽快从1 .0阶段的一次性收益模式(土地出让)变为可持续的收益(税收),城市就无法支撑可持续的公共服务。土地财政如果不能从一次性收益转向持续性收益,城市化第二阶段就无法彻底完成,整个城市化进程将会功败垂成。

    经济转型,就是从资本型的增长转变成现金流型的增长。G D P的好坏不仅取决于其数量多少,同时更取决于其结构优劣。在城市化2 .0阶段,好的G D P应该是更多的现金流,而不是更多的资本。

    所以,目前应该采取这些对策:在增量上,一是防止泡沫破裂———避免系统性风险;二是抑制资产价格———防止“信用—流动性缺口”扩大;三是解决住房需求———降低企业运营成本;四是支持实体经济———对资产增税,对现金流减税。在存量上,一是充分利用存量———创造更多现金流;二是保护低端住房供给———避免劳动力成本过快上升,三是避免变相供给更多商品住宅(如“三旧改造”),四是减少公共负担———减少现金流支出,等于现金流收入增加。

    两次世界大战之间的金融危机,有两种不同的形式:一种是魏玛共和国式的大通胀,所有商品价格暴涨,货币过剩,商品短缺;一种是美国30年代大萧条,所有资产价格暴跌、货币不足、生产过剩。中国货币的生成机制,很大比例是信用货币。此时,应当减少资产和投资,扩大现金流和储蓄,持有货币保值,等候时机抄底。

    我们今天面临的不是常规的金融波动,而是千年未见之信用过剩。与此同步的是,中国城市化快速进入2 .0阶段———从一次性融资转向可持续的现金流。在这样的超级经济周期里,现金流已经成为决定生死存亡的关键。信用扩张阶段导致全球性“流动性-信用缺口”,谁能让“流动性-信用缺口”缩得最小,谁就能在经济收缩周期里幸存,进而在未来扩张周期来临时率先满血复活。

    南都评论记者张天潘整理

手机看报