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修宪公投下一个脱欧的会不会是意大利

来源:南方都市报     2016年12月04日        版次:AA17    作者:陈建利

    今天,意大利将就伦齐政府提出的修宪方案举行全民公投。伦齐政府提出的修宪内容主要是什么?有无制度的合理性?为何在此时提出?民调显示不支持者领先,若公投通不过,会对意大利和欧盟造成什么影响?若伦齐政府辞职,意大利提前举行大选,反建制的民粹主义政党五星运动党会上台吗?若上台,会发动反欧元公投吗?五星运动党近年崛起的原因是什么?为何债务危机过去7年了,意大利经济仍旧陷入停滞状态,银行业陷入高坏账率中,而青年失业率居高不下?就这些问题,南都评论记者专访了中国社科院欧洲所国际关系研究室曹慧博士。

    修宪的内容和目的

    南都评论记者(以下简称“南都”):伦齐政府提出的修宪内容是什么?

    曹慧:本次宪法公投,意大利选民将就一揽子问题进行一次性投票表决。内容主要包括两点。一是废弃现行的议会权力平衡的两院制,削减参议院立法权力,将议员席位从315席减至100席,参议员不再经直接选举产生,而是经过地区委员会选择产生,由大城市的市长提名或是由总统委任。参议院从原来与众议院平行的立法机构转变为地方政府的代表机构。二是针对地方和中央政府之间重新进行权力分配的一揽子改革方案,收缩地方政府的自治权,扩大中央政府权力。

    南都:从意大利的宪政和议会架构看,修宪本身有无合理性?

    曹慧:有一定的合理性。意大利战后的议会制设计存在问题。在大多数西方国家,参议院的议员不需要选举产生,其功能仅局限在咨询、顾问等方面,如英国上院。即使选举产生的参议院也不具备弹劾政府的职能,如美国参议院。

    意大利的议会制度是1946-1947年为体现“协商民主”原则而设计的。该国立法者希望通过多党合作、协商共识的立法制度,为世界建立一个不同于两党制、多数决的民主模式,结果就设计了平衡的两院制:参议院(315席位)和众议院(630席位)权力均等,两院同时举行选举,议员任期五年。两院均有权对政府进行不信任投票。所有立法提案均需获得两院的通过。

    而意大利政治文化高度异质,南北地区经济差异较大,政党格局呈碎片化,两院制不仅无法发挥协商民主的优势,反而成为导致意大利政局不稳、改革乏力、裙带关系泛滥的催化剂。政党过多、政府更迭频繁,可以说是战后意大利政治的常态。在1946年成立共和国之后的70年里,意大利已经历了63届政府,只有贝卢斯科尼在第四次执政时完成了任期。

    五星运动党为何崛起

    南都:从现有民调看,不支持修宪者领先。若公投通不过,伦齐辞职,会对意大利造成什么影响?

    曹慧:公投若通不过,伦齐政府辞职,大选极有可能会提前。而若大选提前,在目前的政治氛围下,意大利的民粹主义政党“五星运动”党可能会赢下大选,成为第一大党,单独执政。对欧盟来说,这比英国脱欧公投的影响更大。意大利是欧盟的发起国,也是欧洲一体化的推动者和受益者。若“五星运动”党单独执政,将对整个欧盟产生深远影响。这意味着欧盟内部出现第一个民粹主义政党上台执政,恐会引发连锁反应。因为从明年开始,欧盟各国就会进入大选年,荷兰、法国、德国等将相继举行大选。而这些国家的民粹主义政党现今势头都很猛,像法国的国民阵线、德国的选择党等。这些民粹主义政党成立时间都不太长,但在近年的全国和地方大选中,不断冲击传统的主流政党,“攻城拔寨”。

    其实,意大利的大多数民众并不支持脱离欧盟,但为何五星运动会在近年的意大利政坛屡获成功?究其原因,可能有两个,一是反伦齐及其领导的政府提出的改革和通缩方案;二是民众对意大利近年来的经济停滞、贪腐现象极度不满,希望用选票表达对现有政治体制的抵制和抗议。

    南都:现在市场普遍担心的就是五星运动党会上台执政。

    曹慧:这种担心确有道理。五星运动党2007年才成立,没有明确、系统的政治纲领,在政治光谱中,把它划为“极左”或“极右”都不合适。从其提出的一些政策和理念看,既有“极右”的成分,也有“极左”的成分,但其本质上可以说是反建制的民粹主义政党。在今年6月份的地方大选中,五星运动党“攻陷”了伦齐领导的民主党的传统地盘:都灵和罗马,均以过半数赢得市长选举,且在罗马赢得了60%以上的支持率,表现“惊艳”。

    五星运动党可以说是这次地方选举的最大赢家。而贝卢斯科尼领导的中右翼政党———意大利力量党已经滑落了。在2013年的大选中,它已经成为意大利的第三大党。五星运动党在次年的欧洲议会选举中,又以22%的得票率名列第二。它很善于投选民所好,因地制宜。像在都灵的选举中,五星运动党的阿彭迪诺的竞选纲领就集中在降低青年人失业率、提高产业竞争力上,反对建都灵至里昂的高铁项目,反对建大型医院,部分城区改造工程等。同时,网络社交媒体,如推特、博客等,成为五星运动党拉票的关键工具。与其他各党不同的是,五星运动党员注册、组织活动的主要平台是该党党魁格里洛的推特和博客个人账号。民众通过线上、线下讨论议题的方式,参与到以前无法或不愿意介入的政治生活中。一方面,格里洛在其个人推特或博客上建立“m eet- up”板块,吸引民众讨论时下问题。另一方面,通过设置线上议题讨论,如难民、减税、就业法改革等问题,五星运动党的竞选团队可以随时掌握民众偏好,灵活调整竞选对策,投其所好,迎合选民。

    南都:市场的另一种担心是修宪通不过,会影响意大利银行业的改革。意大利的银行业现在究竟有多糟?

    曹慧:截止到今年6月份,意大利银行的不良贷款已经达到3600亿欧元,约是意大利G D P的1/5,不良率是18%。不良率如此高,规模如此大,一个结果就是一些银行已经资不抵债,濒临破产。像意大利第三大银行,也是欧洲最古老的银行之一的锡耶 纳 牧 山 银 行(Mo n te d e iP aschi di Siena)已经资不抵债。在这3600亿欧元的不良贷款中,有2400亿欧元的债权属意大利普通民众。因为坏账,导致银行业整体市值缩水1/3。

    2013年坏账集中爆发,之后整个意大利都在讨论如何救助。欧盟给出的态度非常明确,就是不能以财政资金进行救助。如果那样的话,就违反了欧盟出台的“国家援助指令”。也就是不能用纳税人的钱去救助银行。但又不能见死不救,经过意大利政府和欧盟一年多的艰苦谈判,达成的妥协是,政府出面提供担保,允许意大利银行将不良贷款打包,以市场价格出售。同时,政府出面组织由运作尚好的银行出资成立特别基金,协作重组问题银行,避免出现挤兑、崩盘之类的形势恶化。出售不良资产或“债转股”这类安排,对意大利银行业来说有点远水解不了近渴,关键是这些问题银行的流动性已经很差,很难融资了。截止到目前,还没有看到好的解决意大利银行业危机的办法。

    经济增长停滞的原因

    南都:欧债危机爆发7年来,意大利去年才实现0.8%的经济增长,而现在失业率还停留在12%左右。意大利经济为何迟迟不能复苏?障碍是什么?

    曹慧:12%是意大利全国的宏观失业率,其实意大利青年人的失业率现在高达40%,这还是在2014年意大利《就业法》改革之后,可见意大利经济形势有多糟糕。从历史上看,意大利经济经过了六十年代的腾飞,七八十年代加入欧盟之后的持续增长之后,就开始遭遇阵痛。但无论如何在90年代年均增长还能达到1 .9%,到了新世纪初,意大利经济开始放缓。2006年经济出现负增长。而自2008年金融危机和之后的欧债危机爆发以来,意大利经济开始萎缩,至今总量回到了2000年的水平。也就是说,这16年来,意大利经济没有任何增长,停滞不前。目前的失业率也达到了70年代以来的新高,青年失业率甚至一度高达45%。而公共债务对G D P的占比也高达132%,意大利在整个欧盟区的经济竞争力可能目前仅好于希腊。

    意大利经济停滞不前的原因有三点。一是不可持续的产业政策;二是错位的财政政策;三是僵硬的银行信贷体系。

    上面说过,从1946年建立共和国以来,意大利经历了63届政府,差不多一年换一届。短命的政府造成意大利的经济政策偏离长期规划和执行轨道。同时,短命的政府也导致在选票逻辑下政党为了上台,不断许诺,导致财政赤字膨胀,寅吃卯粮。意大利公共债务与G D P的比重长期高出《马斯特里赫特条约》规定的60%的上限。

    同时,政府的频繁更迭和僵硬的银行信贷体系也抑制了意大利企业的竞争力。与欧盟平均49%的比例相比,意大利企业中中小企业的比重高达66%。中小企业占比高一直是意大利经济的一个特点,也曾被视为一种优势。但现在看,中小企业的比较优势和竞争力都是有限的,由于缺乏过硬的抵押品,银行也很难为这些企业提供贷款,导致这些企业难以投入资金搞研发,不像德国的大型企业可以进行新产品和技术的研发。宏观经济一旦有风吹草动,这些企业往往就会关门倒闭。意大利央行的数据显示,在2004年,意大利40%的企业在研发上没有任何投入。在2013年全球竞争力指数排名上,意大利也仅位于144个国家中的44位,远远落后于其他欧盟国家。

    南都:若五星运动党上台,会不会像英国一样,发动脱欧公投?

    曹慧:如果五星运动党上台,首先可能会兑现它的政治主张,对是否脱离欧元区进行全民公投,格里洛最近一直在强调这一点。但他又说,五星运动党反对的是欧元,而不是欧盟。

    若其上台发动反欧元的公投,首先是能不能在议会通过,其次是具不具备合法性。若本次修宪公投不过,伦齐政府解散,大选提前举行,五星运动党单独上台执政,届时,参众两院仍然享有对等的权力,若格里洛发动反欧元公投,也必须经过两院的多数同意才行,难度比较大。

    在合法性上,就欧元区资格进行公投值得怀疑。有意大利立法专家指出,该国宪法规定,任何国际协议不能以公投的方式来否决。而加入欧元区属于国际协议,若进行公投,可能要先修宪。而从欧盟层面,去年希腊齐普拉斯提出就是否退出欧元区进行公投时,欧盟委员会发言人就明确表明,根据《里斯本条约》,欧盟成员国资格是不可取消的。

    从意大利和欧盟层面的法律来看,意大利退出欧元区都没有合法性,但法律是可以修订的。若五星运动党经过“努力”,真的开启了反欧元的公投“开关”,接着法国的国民阵线、荷兰的自由党和德国的选择党都可能步其后尘,欧洲一体化将面临巨大挑战。欧债危机以来,欧盟面临日益严峻的民主赤字问题,大多数成员国经济复苏乏力。在救助方案的讨价还价中,无论是援助国还是被援助国,都觉得“吃亏”,分离主义的声音愈来愈高,加上难民涌入带来的沉重负担,欧盟内部正在遭遇前所未有的认同危机。这是现在欧盟各国民粹主义政党和疑欧势力快速增强的主要原因,也是欧洲一体化现在面临的真正挑战。

    南都评论记者 陈建利

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