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财政绩效评价实施十余年仅覆盖25%项目

预算绩效评价“上热下冷”

来源:南方都市报     2016年11月27日        版次:AA10    作者:商西

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    南都讯 昨日,上海财经大学公共政策研究中心发布了《中国财政发展报告2016———中国政府绩效管理与绩效评价研究》。报告指出,虽然政府绩效管理已写入中共十八大文件和新预算法,也已经被证明能够治理官、事、财等问题,但在贯彻实施中却面临部门不配合、绩效指标短缺、预算绩效评价“上热下冷”等重重困难。

    [困难]习惯“单一”式治理方式

    报告指出,在政府治理上,已习惯于长期以往的单一治理方式。“单一”式的政府治理方式,再加上我国长期以来对行政机关实行的“只升不降”的人事制度,都给政府绩效管理的贯彻实施带来了很多困难。

    各部门作为政府绩效管理的基础,长期以来都是以权力为中心,而传统考评方法对其考评只是“工作努力”,不是公共责任。现在要转到以提供有效公共服务上来,官员就感到不适应,甚至抵制。

    报告还指出,作为考核政府绩效的绩效指标也存在不清晰、不全面等问题。因为缺乏绩效指标,人事部门无法对干部的德、勤、能、绩做出量化评价。

    预算绩效评价意在治理预算浪费,已经开展十余年,却被认为“花钱问效、无效问责”。

    报告提到,预算项目尤其是涉农政策性补贴过多过滥、无力制止政府的无效决策和“政绩工程”式浪费、缺乏问责、追责机制等,都是造成财政资金浪费的原因,如果预算绩效评价既无法发现公共资金的浪费和低效率,又无法追责,存在价值就大打折扣。

    [原因]缺乏掌握指标制定的人才

    报告认为,政府绩效管理是政府的整体改革,需要党委、人大、政府事先做出严密计划和设计,再由相关部门组织实施。但因种种原因,我国对政府绩效管理尚无顶层设计,导致改革目标、路径不清晰,同时因为缺乏具体推进计划,未能引起党委、政府的重视。

    此外,我国政府绩效评价采用了“两大体系,两种方法”的“双轨制”方式,以各级财政部门为主的预算绩效评价体系和以各级考评办为主的政府绩效考评体系,以及相对应的办法,各自为政,不仅导致重复管理、重复评价,还各自传达了误导的绩效信息,产生效果相互抵消的“零和博弈”。

    此外,预算绩效评价一直“上热下冷”,在中央和省级政府中普遍开展,但在市县级很多地区却尚未开始。而经评价的项目只能覆盖全国所有预算项目的25%,多数项目根本未开展绩效评价,或评价结果不足以为预算编制提供依据,更达不到绩效监督的目的。

    报告还提到,当前对绩效和绩效指标原理尚缺乏了解,背后是缺乏掌握绩效指标规律的人才。

    [建议]基于绩效的人事和问责制度

    报告提出,摆脱“被动式”治理,唯一可行的做法是舍去传统的治理方式,转而从上而下全面推进政府绩效管理改革。

    中国的政府绩效管理包括政府绩效管理制度建设、预算制度改革两方面。对于前者,报告通过对比他国经验得出,“双轨制”模式可能适合我国,建议将两种模式“合而为一”,形成“党委领导,政府推进,采用部门绩效管理+项目化管理的复合模式”的设想。

    报告建议,要从顶层设计中国绩效管理改革“路线图”、建设科学的部门绩效指标体系、推进公共政策的项目化管理,以及构建绩效基础信息体系和本级政府绩效信息库。

    为填补“无效问责”的空白,报告建议改革“只升不降”的官僚型人事制度,建立基于绩效的人事制度和问责机制势在必行。

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