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难民处置陷入僵局 欧盟难民政策面临调整

来源:南方都市报     2016年04月10日        版次:AA17    作者:陈建利

    “小艾兰事件”让欧洲的民意一下子高涨起来,他们伸开双手,拥抱难民。更重要的是,当时德国、瑞典等国公布了更宽松的接收难民政策,等于鼓励难民涌入,才形成了这次难民潮。德国很快就发现这样不可持续,随即推动所有欧盟国家按照配额接收难民,全体成员国分摊费用,但遭到各国不同程度的抵制。这次难民危机暴露了欧盟一体化的困境,达成的协议根本得不到执行。难民危机给欧盟带来了考验,安置难民要支付巨大的成本,同时也激发了欧盟内一些国家极右翼势力的抬头。

    欧盟-土耳其难民协议4月4日开始实施,第一批移民和难民在高度戒备和抗议声中离开希腊,前往土耳其,但仅仅一天后,希腊就暂停向土耳其遣返难民。如何继续落实土耳其和欧盟上月达成的处理难民危机协议再次成为各界关注的焦点。欧盟内部各国在难民政策方面到底有何分歧?这批难民对欧盟形成了怎样的挑战?欧盟将如何应对?就这些问题,南都专访了中国社科院欧洲研究所赵晨副研究员。

    南方都市报(以下简称南都):本月4日,希腊开始履行欧盟之前与土耳其签订的协议,将境内不符合申请条件的200多名难民遣返至土耳其。随着该协议的执行,纷涌入欧盟的难民潮会不会得到缓解?

    赵晨:会得到一定程度的缓解。根据欧盟与土耳其签订的协议,所有从土耳其入境希腊的难民必须在希腊进行登记,且递交避难申请,未履行上述步骤,又不符合难民申请条件的非法移民,将会被遣送回土耳其。同时,希腊每遣返一名自土耳其入境希腊的非法难民,欧盟将安置一名土耳其境内的叙利亚难民至欧盟境内,安置上限是7.2万人。

    去年一年,已经有100多万难民进入欧盟,7 .2万人的安置上限不足去年的十分之一。但此项“一换一”协议的执行象征意义大,会改变难民涌入的预期。协议实际是向阿富汗、叙利亚和伊拉克的难民表明,进入欧盟并不是简单的事,不是想进就能进的。这些难民拖家带口,要给协助的“贩子”一笔不菲的偷渡费用,要冒着横穿地中海的生命危险。现在即使从土耳其进入希腊,若不符合条件,也会被遣返。这会打消未来难民偷渡的想法。

    另外,这项协议其实也是安抚欧盟的本土居民,表明欧盟在想方设法阻止难民潮。随着越来越多的难民涌入,越来越多欧盟居民的耐心和爱心已经消耗殆尽。民意调查显示,已经有超过半数的欧盟居民反对再接纳难民。

    审查难民资格将减缓难民涌入速度

    南都:随着由叙利亚进入土耳其,再转道希腊进入欧盟这条通道收紧,未来通过其他渠道进入欧盟的难民会不会增多?尤其是由利比亚渡海到意大利再进入欧盟的难民。

    赵晨:现在难民涌入欧盟大概有三条通道。一是从土耳其经希腊北上,据统计,这条通道涌入的难民占比是70%;一是由利比亚横渡地中海到意大利再转入;还有一条是由土耳其的北部入境,穿过黑海,再由罗马尼亚、保加利亚甚至乌克兰、匈牙利进入欧盟。

    第一通道的好处是要横穿的海面比较窄,海上风险较小。因为叙利亚与土耳其接壤,由叙利亚进入土耳其也比较容易,所以这条通道汇集的难民较多,是最主要的通道。据统计,现在涌入土耳其境内的难民有250万左右。由于希腊在严格审核难民资格,所以这条通道基本算是停下来了。

    第二条通道由利比亚横渡地中海到意大利,由于海域面积较大,偷渡的难度、风险也比较大。这波难民潮是以叙利亚为主,利比亚的难民比较少。而叙利亚的难民想从北非转到利比亚再偷渡,路途遥远,要经过约旦、埃及等国,成本也比较高。所以,想从这条通道进入欧盟的难民其实是以利比亚难民居多。现在欧盟内部,尤其是德国把伊拉克和叙利亚难民算“合法”难民,而利比亚籍是不算“合法”难民的。所以,即使希腊那条通道被堵,意大利这条通道的涌入难民数量也不会大幅增加。

    南都:从成分上来看,这些难民主要来自哪些国家和地区?

    赵晨:主要是四个国家:叙利亚、伊拉克、利比亚和阿富汗。根据联合国的难民条约,在一些国家或发生大规模战争的地区,为了躲避政治迫害和战争伤害而离开自己的国家,逃往其他国家的才算“难民”。现在战争主要发生在伊拉克和叙利亚境内,而阿富汗和利比亚现在都有合法的政府,没有发生大规模内战。严格意义上,来自这两个国籍的都不能算“难民”。当然,在这个涌入欧盟的浪潮中,也有一些想趁乱进入欧盟,改善自身生活水平或与家人团聚的“移民”,这类人也不能算“难民”,但实际审核起来很困难,成本很高。现在基本上一个最粗略的审核标准就是看是否来自叙利亚,是否持有叙利亚的护照。

    欧盟内部的难民政策分歧

    南都:涌入欧盟的难民为何从去年下半年骤升?当时德国、瑞典等国高调宣布将接收更多的难民,又是什么原因?

    赵晨:骤升与去年9月份“小艾兰事件”有关。“小艾兰事件”当时占据了欧美各大媒体的头条,让欧洲的民意一下子高涨起来,他们伸开双手,拥抱难民。更重要的是,当时德国、瑞典等国公布了更宽松的接收难民的政策,等于鼓励难民涌入,才形成了这次难民潮。

    默克尔总理当时宣布德国接收更多的难民。首先,德国深受社会民主主义影响,认为人们应该享有基本的生活条件,不仅是德国人,也包括来自中东和北非地区的难民。

    其次,默克尔来自东德,而上世纪80年代末期,大批东德人曾经绕道匈牙利从奥地利进入西德,因此,包括默克尔在内的许多德国人能够理解难民的处境,感同身受。

    同时,在应对和接纳外来移民和难民方面,德国拥有相对完善的机制。第二次世界大战结束至今,德国经历了多次移民潮,除大批德国人因边境改变迁移外,土耳其、西班牙和意大利等国大量劳工也进入德国。德国2014年的官方数字显示,德国8110万人口中,1090万属于移民,而20 .3%的德国人口拥有“移民背景”,即移民或移民子女。

    大批难民首选德国作为目的地,因为他们在那里能够获得良好的待遇和保障,包括免费的住宿、一些现金补贴和更好的就业机会。更重要的是,德国在难民管理方面比较规范,出台了《德国:难民申请程序法案》和《寻求庇护福利法案》等专门法案,做到了有章可循。

    南都:一种声音认为,德、瑞高调发扬人道主义的背后,也与其人口结构的老龄化,经济增长需要新的劳动力有关。

    赵晨:经济因素确实是它们高调接收难民的动机之一。德国和瑞典当前出生率低,人口萎缩,也需要吸纳外国的青年劳动力,促进本国经济发展。实际上,战后德国经济的高速增长,与其充分利用了“移民”力量有关。现在德国的库尔德人大概有700多万,库尔德人融入德国的生活和文化,算是比较成功的。

    现在再看,德国政府当时高调接收难民动作有些“幼稚”。一是难民涌入太多、太快,让德国人和各个州的财政、治安等负担急剧增加,不堪承受。二是这些难民也带来很多文化上的冲击。这次涌入的难民和原来移民进来的库尔德人不同,文化程度低,世俗化程度也低。这些难民有很多宗教上的要求,导致他们很难快速融入到德国文化中。三是大批难民涌入,德国很快就发现这样是不可持续的,随即推动所有欧洲国家按照配额接收难民,全体成员国分摊费用,但遭到各国不同程度的抵制。德国、瑞典等国家的动作,导致欧盟全体国家“埋单”,这种做法对欧盟团结产生的消极影响也不可忽视。

    南都:现在为此问题,欧盟内部国家可分为几类?

    赵晨:大致可以分为三类。一是以德国和瑞典为代表,有较强的人道主义情怀,欢迎并尽量包容、帮助更多的难民;法国和意大利最初也是欢迎,但比德国对难民的担忧要多。实际上,法意执行欧盟制定的难民配额很差。德国已经超配额接收了,法国只接收了几百人,而意大利更希望把已接收的难民尽快送走,送到德国去。

    二是以中东欧波兰、匈牙利为代表的抵制难民派。中欧以及东欧的国家,不管是以天主教还是东正教为主的地区,都不愿意接收这些难民,认为他们是来抢夺饭碗的,也会在治安上带来无尽的麻烦。

    第三派是以英国为代表。在过去的很多年中,英国一直是在全球排前列的接收难民的国家之一,但相比德国和瑞典,英国更多地考虑接收难民可能带来的恐怖主义威胁,以及本国经济和财政的承受能力。英国愿意接收难民,但不愿接受欧盟制定的难民接收配额方案。同时,为了保证国土安全,愿意自己派船去叙利亚甄别筛选难民,再接回英国。

    南都:这样的分歧其实对欧盟一体化是个巨大的考验。

    赵晨:现在制定的配额分配方案实际上大大地滞后于实际涌入欧盟的难民数额,而对于财政救助资金,各国其实争议很大。欧盟内部很多国家是希望在欧盟的预算内支出,而不是各国自己的财政出资。这次与土耳其达成30亿欧元的补助协议后,欧盟内很多国家也不愿意再次出资,比如设立难民基金等。而去年制定的欧盟难民分配数额方案实际上已经无效了,现在是各国在自行制定难民政策。接下来各国还会为此发生争论并讨价还价。这次的难民危机,确实暴露了欧盟一体化的困境,达成的协议根本得不到执行。而难民危机给欧盟确实带来了巨大的考验。

    一是经济上的,就是安置难民要支付巨大的成本。

    二是政治上,不仅包括上面谈到的对欧盟一体化的考验,也包括难民危机激发了欧盟内一些国家极右翼势力的抬头。法国的极右翼势力,由玛丽·勒庞领导的国民阵线已经很成气候。现在在法国三大政党中已经排名第一了,甚至有可能赢得明年的大选。这些极右翼势力反移民,反欧洲一体化。恐怖袭击、难民危机造成了本土居民的恐慌,实际上助长了欧洲极右翼势力的成长。

    引导难民融入当地社会是极大挑战

    南都:去年涌入的近百万难民,他们的世俗化程度低、受教育水平低,语言沟通就业等都是问题,若迟迟不能融入欧洲本地生活,恐怕未来会成为欧盟内部的一大安全隐患。

    赵晨:面对这些涌入的难民,不仅要提供食宿、语言培训,就业技能的培训、还要在尊重他们宗教信仰的基础上,引导他们融入欧盟社会,接受本地的生活方式和社会价值观。这些问题若处理不好,的确可能会造成涌入的难民思想极端化,从而带来安全隐患。

    南都:回头来看这次难民潮的深层原因。一种观点是这是欧美在为过去错误的伊拉克、利比亚、叙利亚和阿富汗政策“买单”。但因为美国离得远,而欧洲地缘接近,同处地中海沿岸,才造成欧盟独自“买单”。欧美应反思其在中东和北非地区的外交战略和政策。

    赵晨:国内的一些学者和媒体持有这种观点,有一定的合理性。在2011年中东北非革命爆发后,法国和英国采取了激进的手段,破坏了阿拉伯世界原有的脆弱的政治稳定和平衡。比如法国是率先出动战机轰炸利比亚的卡扎菲军队。法国去说服阿盟,然后英国又去游说美国,在联合国达成设置禁飞区协议之后,两国又擅自扩大禁飞区范围,窜改了联合国的原意。

    而在叙利亚问题上,英美法又错误的选边站队,支持所谓的反巴沙尔政权的反对派力量,叙利亚内战爆发并迟迟得不到政治解决的情况下,IS力量才在叙利亚和伊拉克交界处崛起。更远的是美国的伊拉克政策,干掉萨达姆后又解散了能维持伊拉克统一的“国民卫队”。这些错误的干预政策,破坏了中东北非地区的政治稳定,打开了“潘多拉的盒子”,才酿成今天的“悲剧”。

    也应该看到,这次难民潮对欧盟造成了冲击,但实际上真正的灾难承受者是中东北非这些现在仍旧陷入持续动荡中的国家的民众。相比之下,涌入欧盟,带给欧盟本土居民冲击的难民仅仅是一小部分。另一方面,欧盟现在成为难民冲击的受灾地,但没有拒绝救助难民,这又是值得肯定的一面。

    南都评论记者 陈建利

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