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官员头上一把“绿色”刀

广东探索排污权交易、生态补偿改革,生态文明成“第一考”

来源:南方都市报     2015年12月11日        版次:AA06    作者:张应昂 吴润凯 陈志刚


    茂名,夕阳下,江水穿过市区,最终汇入大海。 南方日报记者 王辉 摄



    深圳军民携手清理深圳河水域垃圾。 南方日报资料图



    在花地河连接广佛两地的西浦渡口,水质明显改善,芳村海北村的村民在河边洗野菜。



    广州市白云区,青少年开展护绿行动,营造绿色家园,建设生态文明。 南方日报资料图


    创享 习近平视察广东三周年系列报道13

    生态文明

    自2002年 起 ,珠海在全国率先实施环保实绩考核制度,2013年起升级为生态文明建设考核,今年更将生态文明考核升级为“第一考”。

    在百分制的考核权重中,生态环境占14分,比列第二的经济发展高出4分。生态文明建设成为深圳官员考核名副其实的“第一考”。

    生态文明是人类文明发展的一个新的阶段,即工业文明之后的文明形态。它以尊重和维护生态环境为主旨,以可持续发展为根据,以未来人类的继续发展为着眼点。这种文明观强调人的自觉与自律,强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融。

    十八届五中全会通过的“十三五”规划建议,将“绿色发展”作为五大发展理念之一,对生态文明建设和环境保护作出重大战略部署。这也预示着,“十三五”期间生态文明建设将被提到一个新的高度。刚刚闭幕的中共广东省委十一届五次全会也提出,要坚持绿色发展理念,推进生态文明建设,加大环境治理力度,建设美丽广东。

    广东作为经济第一大省,经历改革开放的飞速发展之后,近年来正努力尝试走出旧式的工业化之路,希冀建成绿色生态第一省,并为全国的生态文明建设探路。

    大事记

    10月27日晚7点多,习惯饭后看央视《新闻联播》的珠海人张琦,竟然看到电视里正在播放珠海的新闻,时长近5分钟。尽管有点难以置信,但画面上的梅华社区公园、情侣路等熟悉的场景,给了他真实感。

    这是十八届五中全会召开的第二天,《新闻联播》在《生态文明美丽中国》专栏,以《划定生态红线留住生态底色》为题,报道珠海生态文明建设成果,并配发评论《绿水青山来自生态定力》。

    随后,这条新闻在珠海当地朋友圈被疯狂刷屏。在张琦看来,这条新闻安排在十八届五中全会期间播出,既是对珠海、对广东生态文明建设的肯定,更传递出国家高度重视生态文明建设的导向意义。

    广东的生态文明建设一直备受关注。2012年12月,习近平总书记视察广东,两次考察生态文明建设,先是12月8日下午考察珠海,对珠海在推动经济社会快速发展的同时,保持良好的生态环境给予肯定,并鼓励珠海在“生态文明新特区、科学发展示范市”的道路上阔步前进。12月11日上午,他又专程来到广州越秀区东濠涌,听取治水和城市建设情况汇报,并给予肯定。

    十八届五中全会通过的“十三五”规划建议,将“绿色发展”作为五大发展理念之一,对生态文明建设和环境保护作出重大战略部署。这也预示着,“十三五”期间生态文明建设将被提到一个新的高度。

    但生态文明建设不可能一蹴而就,生态环境保护观念还有待转变,制度建设、法治规范、体制机制改革、官员考核体系和观念转变、跨区域的空气和水污染治理等,都是推进生态文明建设的难点所在,考验各级党委政府的智慧。

    现在,广东正在排污权交易、生态补偿、跨界治污、官员考核等方面进行积极探索。刚刚闭幕的中共广东省委十一届五次全会提出,要坚持绿色发展理念,推进生态文明建设,加大环境治理力度,深入推进节能减排降耗,坚持绿色低碳发展,建设美丽广东。截至目前,广东已有深圳、珠海、中山等5个城市在争创2016年国家首批“生态文明示范市”。

    改革开放的先行者广东,如今又要在生态文明建设的征程上率先起航,探索经验。

    破“一刀切”

    建排污权交易制度

    生态文明的核心就是节能与减排。“节能减排”从我国“十一五”规划纲要提出至今,持续了10年,通过自上而下层层分解下达目标任务。

    但随着工作的推进,也有人质疑这种“一刀切”的指标分配方法。十二届全国人大三次会议上,内蒙古代表团在《关于改革完善节能减排指标分配体系的建议》中指出,这种“一刀切”的分配方法,没有兼顾不同区域经济发展水平、不同地区产业结构特点、不同产业能耗和排放情况。

    如 何 突 破 ?一 种 新 机制———排污权交易制度逐渐形成。2013年11月,十八届三中全会召开,中央层面首次提出建立排污权交易制度。一个月后,广东省排污权有偿使用和交易试点在广州启动,成为国内首个启动碳排放权交易的试点省份。

    试点启动时,时任省发改委副主任鲁修禄表示,碳排放权有权转让制度,充分发挥市场的调节作用,既让高污染高能耗企业通过购买配额来争取设备改造时间节省改造成本,又让单位减排成本较低的企业把多出来的配额出售获利,以至于在推进节能减排工作上更积极更主动。

    碳排放交易对于产业转移升级、平衡区域发展也有调节功能。2013年广东率先将新建项目纳入到配额管理。一批新上的火电、水泥等高能耗项目在珠三角无立锥之地,但通过配额供给,在森林碳汇资源丰富的粤东西北地区则可以落户。鲁修禄表示,只要符合规划、产业政策和环境要求,就给足额的配额。

    补偿变激励

    释放生态生产力

    生态补偿,是另一个近年来各地的通常做法。北京大学环境科学与工程学院副院长、副教授王奇表示,当下的生态补偿方式存在“为了保护而保护、为了补偿而补偿”的误区,即通过支付一定的补偿资金让生态保护区保护自然环境,不发展工业,没有释放并解放生态生产力。

    不过,中山、珠海兴起的改革却让王奇点赞。去年,中山发出《关于进一步完善生态补偿机制工作的实施意见》,成为全省首个制定纵横结合、统筹型生态补偿政策的地级市。所谓生态补偿的横向,是指补偿资金由同级地方政府间转移支付,纵向则是指由上级政府统筹后转移。因为需协调地区间利益,横向生态补偿历来是推广的难点。

    与此同时,珠海也在开展生态补偿方案的改革,首设地方生态保护补偿专项资金,由全市统筹,除了设置横向上各区(功能区)财政对补偿资金的分摊,还对饮用水源等重点生态保护区实施激励性生态补偿。

    以珠海斗门区莲洲镇为例,该镇是全市重要的饮用水源保护区和基本农田保护区。去年该镇财政一般预算收入仅2302万元,不及珠三角一些发达镇收入的零头,这一收入与支出相比,缺口逾8000万元。以往的支出缺口主要靠斗门区财政来补。“这样有失公平,莲洲镇作为全市饮用水源保护区,受益的是全市,不该由斗门一区来埋单。”珠海市财政局副局长袁凌云说。

    去年3月,珠海出台《莲洲镇生态保护补偿财政转移支付方案》,按照“因地制宜,分类考核”、“谁受益,谁补偿”和“补偿与激励相结合”三大原则建立激励性生态补偿转移支付机制。《方案》推出后,莲洲镇便获得生态补偿专项资金2847万元,其中补偿性部分1837万元由除斗门外的其他各区(功能区)共担,激励部分约1010万元由市本级财政拨付。

    资金用途方面,补偿性部分将用于弥补该镇教育等基本民生支出缺口;而激励性部分主要用于生态环境保护、提高民生支出水平、发展生态农业、生态旅游业及其他社会管理等方面。

    王奇认为,珠海针对莲洲镇设立的生态保护补偿专项资金,通过引入激励性资金,引导发展生态农业、生态旅游业等产业,使得莲洲镇在保护环境的同时,充分利用生态资产获得一定的经济利益,有利于形成生态保护的长效机制,激发农村经济发展的内生动力。

    珠海、中山的经验也在全省其他地方推广。今年,广州把制定流溪河流域生态保护补偿方案列入市政府年度重大行政决策事项,该方案将成为广州首个出台的生态补偿制度。

    跨界治水

    省级统筹跨区协作

    由于受行政区划的影响,跨界治污一直是个难题。

    粤东第三大河流练江,流经揭阳普宁市和汕头潮阳区、潮南区3个县级行政区,从1998年至今一直是劣V类水。省环保厅在公开文件中直指,练江是“全省污染最严重的河流”,没有之一。

    汕头籍省人大代表张速平是一名“明星代表”。他多年来持续关注家乡的水污染问题,对练江的治理提过不少建议,换来的却是被说“吃饱了撑的”。当地之所以有这样的反应,原因是练江两岸驻扎了大量“重污染”纺织企业,治理污染意味着要整顿企业,进而意味着以环境换取发展的模式失效,这是一般地方官员轻易不敢冒的风险。

    “还有一个重要原因。”张速平说,练江是跨市河流,而这正是治水难之所在——— 难在“公地悲剧”。对于广东而言,过去的高速发展让诸多河流承受难以承担的环境压力。由于水污染的特殊性,跨界河流治理始终是制约环境治理成效的关键问题。练江治理面临的困局,实是省内同类河流的共性问题。

    转变悄然发生。去年8月,广东加大力度向“水污染”宣战,锁定广佛跨界河流、茅洲河、练江、小东江“四河”作为整治重点。“四河”均是省内污染严重的跨界河。省人大常委会表决通过关于加强“四河”污染整治的决议,明确治理期限及治理目标。省人大环境与资源保护委员会主任委员陈耀光强调,“时间节点一到就要验收,不合格,省人大要追究省政府的责任,省政府再去追究市、县政府的责任,一级追一级。”

    据悉,省人大历史上还未出现过决议未完成的先例。一名地方环保官员表示,这既表明省里治理跨界河的决心,也从机制上挑战过去治理模式的局限。在具体操作上,省人大推行“四河”污染现状及现行综合整治情况的第三方评估制度,并将评估结果向社会公布。今年9月公布的第三方评估结果显示,汕头、揭阳两市练江污染整治得分均不及格。一时间舆论关注,两市脸上挂不住,先后回应要加强练江的协同治理。

    环保部华南环境科学研究所研究员许振成表示,广东多年来在淡水河、石马河等跨界河污染治理方面,已探索出一条相对成熟的路径,完全可以运用在“四河”的后续治理中。省级统筹层层推进,跨区域协作逐渐深入,区域内部分工合作,这被认为是成功治理淡水河和石马河的经验浓缩,成为广东样本进入国家治水方案。“与其坐而吐槽,不如起而行之。”在最近举行的一场跨界治水网络建言会上,省环保厅党组书记陈光荣如此说道。

    2013年,广东决定实施南粤水更清行动计划(2013-2020),未来8年投入1187亿元治水。更多饱受黑臭折磨的跨界河流,均有望借此重生。

    生态考核

    比重超经济发展

    如果说人大监督让一些官员如坐针毡,那么政府考核更是一个杀手锏。

    今年3月,中央政治局会议指出,必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重,着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。

    如何破解?国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为,需要用法治思维和方法,找准突破口。比如,资源环境生态红线管控、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究、生态补偿等重大制度的建立和完善,就是当前的改革突破口。

    突破口找准了,还要靠执行。而这涉及官员的考核方式和考核内容的改变。过去,GDP考核是官员政绩考核中的“第一考”,如今生态文明考核要取代之。

    “生态文明考核已成为珠海的‘第一考’。”珠海市环保局局长张经纬说。自2002年起,珠海在全国率先实施环保实绩考核制度,2013年起升级为生态文明建设考核,今年更将生态文明考核升级为“第一考”。

    张经纬说,考核结果与干部选拔任用直接挂钩,珠海也初步形成以生态制度管人的环保治理新常态。《珠海经济特区生态文明建设促进条例》规定,“未完成生态文明建设约束性指标的行政机关,其第一责任人年度考核不得确定为优秀、称职等级。”

    一名参与起草《条例》草案的人士表示,“不能评为优秀、称职,意味着你别的工作做得再出色,但生态考核没做好,也就是60分,甚至不及格、不称职。”而参照官员考核和任用办法,考核业绩不好或连续“差评”,面临的将是免职或撤换。

    目前,省内将生态文明考核作为官员“第一考”的还有深圳。在百分制的考核权重中,生态环境占14分,比列第二的经济发展(10分)高出4分。生态文明建设成为深圳官员考核名副其实的“第一考”。如果生态环境考核得分低,全年政绩考核将大受影响;如果生态环境考核不合格,全年工作就会被一票否决。

    观察

    如何才能“望得见山水记得住乡愁”

    生态文明建设首次写进五年规划,成为“十三五”规划建议中的重要篇章。

    “生产发展、生活富裕、生态良好是全面建成小康社会的目标。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说,这需用法治思维、方法,把经济社会和生态环境综合考虑,解决发展和环境问题。

    在这方面,广东走在全国前列。市级层面,珠海、深圳等利用特区立法权,率先出台生态文明建设条例;省级层面,今年7月,新修订的《广东省环境保护条例》施行,被誉为“史上最严”环保条例。

    但是,由于受行政区划的制约,广东在空气和水域等跨区域治理上也难题依旧。十八届五中全会公报提出,“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”国家行政学院教授汪玉凯认为,过去环保部门因为地方管理受到地方制约,没有刚性执法手段,省以下环保系统垂直管理后,可以摆脱地方束缚,为绿色发展提供重要的机制保障。

    珠海市环保局长张经纬说,十八大以后,全国各地创建生态文明示范市的热情空前高涨,这对致力于在明年建成第一批国家生态文明示范市的珠海而言,所面临的竞争压力更大。

    但是,这压力背后的百舸争流态势,正是建设“美丽中国”所需要的。星星之火,若能迅速燎原,习近平总书记描绘的“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽中国,就能早日实现。

    2012.12.08

    习近平视察珠海,肯定珠海建设“生态文明新特区、科学发展示范市”的发展战略,鼓励继续走下去

    2013.02

    《南粤水更清行动计划(2013- 2020年)》开始实施

    2013.05

    广东提出建设全国绿色生态第一省

    2013.10.12

    广东省财政厅、省环保厅等6部门联合发文《广东省生态保护补偿机制考核办法》,调动市县政府保护生态环境的积极性

    2014.03.01

    《珠海经济特区生态文明建设促进条例》开始施行。这是十八大后我国生态文明建设领域的首部地方性法规,也是广东首部生态文明法规

    2014.07

    深圳对10区、17个市直部门和12个重点企业的一把手,实施生态文明建设考核

    2014.08

    广东向“水污染”宣战,将广佛跨界河流、茅洲河、练江、小东江“四河”作为整治重点

    2014.09

    中山通过《中山市人民政府关于进一步完善生态补偿机制工作的实施意见》,成广东首个实施“统筹型”生态补偿政策的城市,也是新《环保法》颁布后全省首个制定生态补偿政策的地级市

    2015.03

    珠海首次发布“生态环境指数”,开全国先河

    总策划:曹轲 任天阳 总统筹:陈文定 王海军

    执行统筹:王莹 刘丽君 田霜月 王卫国

    编辑统筹:李建平 记者统筹:孙天明 庄树雄 薛冰妮 采写:南都记者 张应昂 吴润凯

    摄影:南都记者 陈志刚(除署名外)

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