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户籍改革:广东为全国趟新路

从积分入户到居住证制度再到新一轮改革,输出不少经验

来源:南方都市报     2015年11月26日        版次:AA07    作者:严铧 陈静

    CFP供图

    创享习近平视察广东三周年系列报道12

    人口管理

    积分入户制度是一个让迁徙者可走可留的通道。它帮助希望留在城市里的流动人口入户城市,享受城市的公共服务。对于那些不想留在城市的人,只是希望获得均等公共服务的流动人口,就给其平等的公共服务。

    ———广东积分入户设计者、广东省社科院社会学和人口学研究所研究员郑梓桢

    广东新一轮户改在很大程度上拓宽了农业转移人口市民化通道,一如既往地体现了其开放包容的姿态。

    广东面临的一个问题是,尽管入户门槛每年降低,但农民工对落户当地城镇的意愿并不强烈。

    全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开部分地级市落户限制,逐步调整珠三角部分城市入户政策,严格控制超大城市人口规模。对人口压力较大的珠三角地区,调整入户条件,而广州、深圳作为超大城市,仍要严格控制人口规模。

    ——广东省公安厅党委委员、副厅长彭会

    人口管理是指政府对城市常住人口户籍和人口变动的行政管理工作,以及对城市人口的数量和质量、人口与计划生育以及流动人口等管理。对于拥有超过3000万异地务工人员的广东而言,对流动人口的管理是其人口管理工作核心。

    “十三五”规划建议中提到,“要推进以人为核心的新型城镇化,深化户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度,努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。”这也正是广东多年来在人口管理上不断探索的方向,在全国率先以积分入户政策为农业转移人口落户城镇打开新的通道,也率先实施居住证制度,以促进基本公共服务均等化。在新一轮户籍制度改革中,广东也是在人口流入大省中率先出台落地政策。

    25日上午,中共广东省委十一届五次全会开幕,省委书记胡春华指出,要统筹推进户籍制度改革,让发展成果更好地惠及全省人民。

    在以人为核心的新型城镇化进程中,农业转移人口市民化成为关键词。

    在其所依托的户籍制度改革和基本公共服务均等化方面,广东一直领跑,并为全国输送了不少经验。从率先推行积分入户破冰户籍制度,到用居住证制度向非户籍人口梯度赋权,再到启动新一轮户籍制度改革,广东都在为拓宽农业转移人口市民化通道而探索。

    而如今,在新的户籍制度改革任务之下,却共存着政府对市民化巨额成本的忧虑和农村人口对入户城镇的“冷漠”。

    积分入户

    广东率先实施,并获得国家肯定与推广

    潘明森从来没有像今年这样关注东莞的高考。今年东莞高考质量四项主要指标,均位居全省第一。在高考成绩放榜的那几天,他在微信朋友圈频频转发关于东莞高考的报道。“以前户口不在这里,自然就不大关心,但现在入户了,孩子以后就在东莞的公立学校读书了,很自然地就开始关注这边的教育质量了。”32岁的潘明森是湖南岳阳人,9年前本科毕业之后到东莞东城区一家外贸企业工作,去年通过积分入户途径获得户籍。

    截至去年11月,像潘明森一样通过积分入户获得广东城镇户籍的异地务工人员已达到63.2万人,这意味着他们将可享有当地城镇居民同等待遇。

    2012年12月7日至11日,习近平总书记在广东视察时强调,希望广东全面深化经济体制改革,继续深化行政体制改革,加强和创新社会管理。而对于拥有超过3000万外来务工人员的广东而言,如何解决流动人口在当地城镇的平等待遇问题,则是社会管理方面的重要课题。

    在中国所特有的城乡二元结构下,要实现外来务工人员与当地城镇居民同城待遇,推进农业转移人口市民化,原有的户籍壁垒无疑是最大障碍。

    积分入户政策正是广东在户籍制度上的破冰之举,同时也是推动农业转移人口市民化的制度创新。该政策于2010年在广东率先实施。根据这一政策,地方政府通过对外来务工人员的个人素质、参保情况、社会贡献等指标进行量化赋值,申请者达到一定分值即可入户当地。此后数年,广东省一直对该政策进行调整优化,逐步降低入户门槛,拓宽其受惠面。如东莞就已取消积分入户指标的总量控制,将达标分值从130分降至100分,参保限制从东莞扩至全省,从限时受理申请到常态化受理,同时还简化申请流程,如无犯罪证明无须回户籍所在地办理等。

    赋予这一创新更深远意义的是,积分入户制度得到国家层面的肯定与推广。在2014年7月发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提到,要改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度。

    居住证制度

    向非户籍人口梯度赋权,促进基本公共服务均等化

    广东积分入户设计者、广东省社科院社会学和人口学研究所研究员郑梓桢说,在广东乃至全国,迁徙人群主要有三点要求:首先是迁徙自由;其次是社会公共服务均等化,任何人不受歧视对待;最后是有一个通道,让迁徙者选择可走可留。“积分入户制度正是这样一个通道,帮助希望留在城市里的流动人口入户城市,享受城市的公共服务。对于那些不想留在一个城市的人,只是希望获得均等公共服务的流动人口,就给其平等的公共服务。”他说。

    在给予“不想留在城市的人”以公平公共服务方面,广东也在为全国输送经验。自2010年起,广东在全国率先实施外来人口居住证制度,外来人口凭居住证可享受职业培训、社保、疾病防治、计划生育、法律服务援助、公共就业、职业资格证考试等权益和公共服务。同时,也可以居住证为载体,通过积分方式实现入户和子女入学。

    国务院发展研究中心原副主任韩俊曾在其撰文中提到,从广东等地经验看,要有序推进农业转移人口市民化,则须全面实行居住证制度,以居住证为载体,按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则,逐步解决流动人口在劳动就业、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题,为打破城乡分隔二元结构创造条件。

    2014年,国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出,进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度。

    韩俊所说的“梯度赋权”,在广东得到更进一步的体现。根据今年7月广东省政府印发的《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》,还将进一步健全居住证积分管理制度,可通过积分等方式,阶梯式享受基本公共教育、基本医疗卫生、就业扶持等方面服务。全省各地要积极拓展居住证的社会应用功能,不断扩大向居住证持有人提供公共服务范围。

    深圳综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任王梅就认为,这种梯度赋权,是基于城市公共服务供给资源的有限性,在居住证管理前提下,兼顾公共服务资源供给与需求,构建公共服务领域的积分管理制度,不同的积分区间享受不同类型的服务待遇,按照权责对等原则建立梯度分布的公共服务待遇享受机制,增强公平性。这样的话,城市常住的非户籍人口也可以分档次,在当地享受不同层级的公共服务。

    作为全国新型城镇化试点的东莞,日前出台了《关于推进农业转移人口市民化的实施意见(试行)》,提出将以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,出台实施基本公共服务同城同待遇批次清单。“原来我们划分公共服务的供给,主要是户籍和非户籍人口两档,而这份清单主要就是从户籍人口所享的公共服务中挑选一部分,以提供给一些符合条件的非户籍人口,以促进基本服务均等化。”东莞市委政研室城镇与生态研究科科长王国雄说。

    新一轮改革

    全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开部分地级市落户限制

    未来,广东在农业转移人口市民化方面的步子还将迈得更大。今年7月,广东省政府印发《关于进一步推进我省户籍制度改革的实施意见》,在启动新一轮户籍改革上,广东再次领跑于众多人口流入大省。

    根据上述意见,广东省公安厅党委委员、副厅长彭会介绍,广东省户籍制度改革的主要目标是,到2020年,努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在广东省城镇落户。“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开部分地级市落户限制,逐步调整珠三角部分城市入户政策,严格控制超大城市人口规模。对人口压力较大的珠三角地区,调整入户条件,而广州、深圳作为超大城市,仍要严格控制人口规模。”彭会说。

    除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山外,在县级市市区、县政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所(含租赁)的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。

    在河源、韶关、梅州、汕尾、阳江、肇庆、清远、潮州、云浮等中小城市的城区合法稳定就业满3年并有合法稳定住所(含租赁),同时按照有关规定参加社会保险满3年的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。

    在珠海、佛山、东莞、中山市合法稳定就业满5年并有合法稳定住所(含租赁),参加社会保险满5年的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。

    广东省公安厅治安局户政处处长黄成龙说,到20 20年解决1300万流动人口入户的目标是全省各个有关部门调研测算的结果,也是广东新型城镇化建设2014年-2020年的目标之一。他介绍,其中的700万外来人口,广东将以一年100万的速度解决入户。

    “广东现有流动人口3495万人,其中来自省外2433万人(就业的约2200万人),居住时间5年以上的395万人,半年到5年的1368万人,并将在2020年前陆续达到居住满5年的条件,半年以下的有670万人。我们将优先解决这部分异地务工人员的落户问题。”黄成龙介绍,目前广东现有户籍人口有8880万,到2020年,加上新解决的700万外来人口,届时广东户籍人口将近1亿。

    市民化成本

    庞大的农业转移人口市民化,让地方政府财政压力巨大

    广东新一轮户改在很大程度上拓宽了农业转移人口市民化通道,一如既往地体现了其开放包容的姿态。然而,与此同时,无法回避的是庞大的农业转移人口市民化成本。

    以广州为例,按照其新型城镇化试点目标,到2020年,该市须累计解决约150万存量外来务工人员市民化。由于广州现有的公共服务比较完善,这一市民化成本相对较低,低于全省平均水平。

    广东省委常委、常务副省长徐少华曾透露,广东农业转移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41万元,每年公共服务成本6581元。广东省政协调研组的相关报告就指出,现行财政体制下,涉及医疗、义务教育、社会保障等公共服务的资金经费按户籍人口划拨,财权与事权不匹配给流入地政府带来巨大的财政压力。

    同样是新型城镇化试点的东莞也深感压力。单是教育方面,其负担就难以承受。据东莞市委政研室提供的数据,2014年底,东莞市义务教育阶段总在校生为89.39万人,其中进城务工人员随迁子女达71.77万人,是本地户籍学生人数的4倍多。近年来,进城务工人员随迁子女持续以每年4万-5万人的速度递增。

    因此,在东莞新出台的《关于推进农业转移人口市民化的实施意见(试行)》就提到,将完善积分入学政策,挖掘公办学校潜力,并大力发展民办教育,通过政府向符合条件的民办学校购买服务等方式,分阶段逐步解决进城务工随迁子女接受义务教育问题。而至于庞大的市民化成本,王国雄认为并非地方政府可以解决,必须通过上级的财政转移支付、政策支持来解决。

    国家层面已对这一问题有所考虑。国家发展和改革委员会主任徐绍史日前表示,将加快“三挂钩”机制,调动城市政府吸纳农业转移人口落户的积极性。“三挂钩”就是财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用新增指标与农业转移人口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩。通过这三个挂钩,鼓励城镇政府吸收农业转移人口在城镇落户。

    带着权益进城

    解除农村劳动力进城落户后顾之忧

    广东面临的另一个问题是,尽管入户门槛每年降低,但农民工对落户当地城镇的意愿并不强烈。如佛山近5年来每年市外迁入入户的人数相对稳定,约为2 .6万人,而每年的积分入户指标都没有用完。对此,由住建部专家、佛山市政府第三届专家顾问团成员王毅担任组长的佛山市城市管理发展规划调研团队,对佛市流动人口服务管理工作进行调研,发现佛山流动人口主要问题不是户籍问题,而是异地务工人员子女入学问题。他认为:“来自经济较发达,有土地分红地区的农民工对城市户籍不是很感兴趣,因为最终还是要回老家养老!”

    东莞也有类似情况。自2010年积分制入户工作实施至今,东莞先后三次修订入户政策,逐步降低门槛,大力简化手续和流程。截至今年8月,共有11554名符合人才入户条件的申请人办理落户手续(积分制人才入户6010人,条件准入类人才入户5544人)。而东莞外来人口超600万人。

    对此,东莞市委政研室方面曾做过调研,发现尽管入户门槛不断降低,“但东莞每年入户人数起码没有明显增长,最主要原因是,积分入学政策的实施,解决了大部分外来人口的迫切需求。外来人口入户大多为了孩子读书,这一诉求可通过其他途径解决,一般也就不会申请入户。”王国雄说,“其次就是,在基本公共服务方面,户籍与非户籍人口的差距并不大,除了子女入学,就是低保。另外,有些农民工不愿意割舍自己在农村的土地权益。”

    来自湖北的杨家俊到东莞工作近20年,从皮革厂学徒做到鸿运鞋城总经理,但他从来没想过把户口迁到东莞。在杨家俊看来,现在农村户口更加值钱。他在老家还有2亩地,大多用来种树木,政府会来收购。此外,他还有块宅基地,“在大路边,很多人要买我都不给”。

    对此,广东早在2013年就在《广东省城镇化发展“十二五”规划》中提及,要完善异地务工人员子女教育、住房保障、农村宅基地和承包土地处置、城乡社会保险制度衔接等方面的具体配套政策,建立转户农民权益保障机制,允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益,解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。

    而这一做法将在全国推行,不久前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提到,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

    让农民带着权益进城,正在成为现实。

    1300万人

    到2020年,努力实现1300万的农业转移人口和其他常住人口在广东城镇落户

    100万人

    对于700万外来人口,广东将以一年100万的速度解决入户

    1亿人

    广东现有户籍人口8880万,加上新解决的700万外来人口,到2020年将近1亿

    观察

    吸纳入户拼的是城市吸引力

    积分入户在部分城市遇冷,这并非现在才有的现象。早在2010年广东开始实施积分入户,就有珠三角城市因完不成入户指标而发愁,最终取消了指标的总量控制。但这并不能抹杀广东在人口服务管理、户籍制度改革中创新的价值。

    在当时固化的户籍制度下,一个新入户通道的建立本身,就已体现其价值所在。广东积分入户设计者、广东省社科院社会学和人口学研究所研究员郑梓桢谈及“自由迁徙”时说:“积分入户制度,正是这样一个通道。”有选项,且有选择权和不选择权,这才是自由迁徙。

    现在看来,积分入户的热度基本集中在广州、深圳,广东金融学院人口与劳动就业研究所所长何亦名就认为,就业机会多的城市,才可能吸纳更多劳动力,“没有产业支持、没有机会,你让他们进城落户,那也不是真正的市民化”。

    除了就业机会,教育、医疗等公共资源也主要分布在广州和深圳等大城市。例如,广东的三甲医院和重点中学资源主要集中在广州和深圳。东莞市委政研室城镇与生态研究科科长王国雄就认为,城市所提供的基本公共服务不够优质,也是外来人口入户意愿不足的原因之一。

    另外,在户籍与非户籍人口所享受的待遇越来越趋同的情况下,要吸纳更多人才落户就不能光靠福利待遇的多寡,而是要提升城市经济社会发展程度,如经济实力、城市环境、社会治安、城市形象等,以形成更强的吸引力。

    总策划:曹轲 任天阳

    总统筹:陈文定 王海军

    执行统筹:王莹 刘丽君

    田霜月 王卫国

    编辑统筹:李建平

    记者统筹:

    孙天明 庄树雄 薛冰妮

    采写:南都记者 严铧 陈静

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