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事故频发,城市如何管控风险

来源:南方都市报     2015年10月21日 10:48        版次:AA19    作者:李靖云

    C FP供图

    近两个月来,公共安全事故之多,确有目不暇接的感觉。伴随着这些事故的是大面积的人员伤亡,巨大的经济损失,以及惊弓之鸟的城市人群。安全是人类的第一需求,那么对于城市应急管理而言,当风险无处不在的时候,如何能管控风险,当不安全成为一个随时状态的时候,如何才能确保安全?南都和中国政法大学公共决策研究中心联合举办蓟门决策专题论坛,对此问题进行了专题讨论。

    突发事件应对法如何发挥作用

    于安(清华大学公共管理学院教授)

    今天我们的议题涉及到应急法制的建设问题,不简单讨论个案。现在天津港爆炸整个事件的报告没有出来,缺乏足够的事实依据,所以我们不好讨论个案。讨论法律的作用和未来的建设,相对是好机会。至少就天津港爆炸事件看,从发生到现在,法律的作用是非常边缘的,如果说是有的话,也是微乎其微的。

    当然了,大家会讲这个法律本身就比较边缘。但是如果这是一个非常边缘的法律,那么我们的问题就是什么时候这个法律才能发挥重要作用?应急法律制度里的关键问题,就是关于法律状态的转换问题。法律状态转换涉及到现行法的停止,牵扯到处理应急事务规则的适用问题。没有法律状态的转换,就不能够启动适用应急的法律。但是我们采取了应急措施,那么采取应急措施的依据是什么?法律程序上要经过法律状态转换的决定和宣布,国家机关才有权力来启动使用应急的财政资金,才能够启动应急队伍的派遣,才能开始应急法来确定责任和确定补偿。英国光荣革命第二年,通过《权利法案》,确定近代宪法基本原则的时候一个最根本的依据,就是要确定法律状态。权利保护分为两个状态,一个正常状态下,一个是在非常状态下,法律状态的缺失会涉及到法律的一致性问题。处理公共安全事故,我们看到的都还是个案性,一事一议的政策性安排。我们看不到法律的作用,如果要看到法律的作用,第一要看到宣布法律状态的转换,从正常状态转到应急状态。其实这一问题,我们在汶川地震就遇到过,为了便于救援,我们拆掉了一些房子,随后就发生了一些要求政府赔偿的诉讼。所以很多国家要采取应急措施,第一要宣布进入紧急状态,首先完成法律状态的转换,这样才能有依据采取紧急措施。有开始,还有结束,但是我们的法律这部分也是模糊不清的。

    突发事件应对法是需要行政预案配合才能发生效力。所谓的纲领性立法可适用的条款是很少的,需要有能够与特定环境、特定种类相关的法律的支撑它才有可能生效,目前我们的突发事件应对法缺少这些配合性的法律法规。当然,之所以这些法律环节缺失,也是一些特殊的原因造成的,原本准备暂时搁置,结果没有预料到相关法律制定会这么难,一直拖到现在。所以突发事件应对法,必然涉及这两个问题,第一是关于状态转换的问题,第二是法律配合的问题,这其实是一个遗留问题。

    如果我们单看天津港爆炸的法律适用问题,其实是一个很麻烦的事情。究竟是适用生产安全法,还是适用公共安全法?本来是一个生产安全事故,但是目前变成了一个公共安全问题。从应急法的角度来看,就是生产安全事故不一定是公共安全事故,这是两个不同的制度。不同的制度就涉及到法律适用,而不同的法律又规定了不同的政府和公共机构的职责,这个我们需要高度注意。

    要明白这一问题,就必须弄清楚突发事件应对法的制度设计是什么,法律规定一共有四类,社会安全,公共卫生,自然灾害和事故灾难。社会安全是单列的,另外三类是归在一起做制度安排的。传染病本身就是一个公共事务,公共安全问题。自然灾害能够产生对人类正常生活的破坏性后果,也是一个公共安全问题。但事故灾难则不是这样的。事故灾难不一定会转化为公共安全问题。客观上来讲制度是分开的,法律适用一定要分开的。因为理念,原则是非常不一样的。生产安全会涉及到社会政策,劳资关系以及产业选择,而并不一定都与危机管理有关。我建议把工业事故引起的问题做一个细分,最高级按照核事故来考虑,中间是跟消费者权益保护相关的,其他更多是社会政策跟安全政策相并列的,这是一个具体的政策建议。

    从应急治理体系走向风险治理体系

    薛澜(清华大学公共管理学院院长)

    天津港爆炸事故调查报告还没有出来,可能还有很多东西需要进一步了解。从整个的应急管理体系的建设角度来讲,我想有几个方面的问题值得去考虑。

    首先是风险治理问题。2003年之前,我们是一种分灾种的灾害应对体系,可以称为第一代。2003年之后国家努力建设的可以叫做第二代应急管理体系。现在,我们需要迈向第三代应急管理体系,就是以风险治理为核心的国家体系。天津港爆炸事故给我们最大的一个启发就是,我们需要认真考虑应急管理关口前移,也就是风险治理的问题。风险社会是一个我们不陌生的词汇,风险是各种各样的。如安全生产体系存在着各种漏洞。前几天安徽芜湖发生煤气罐爆炸,如果我们细致调查,就可以发现这个煤气罐的安装使用等很多环节都可能是违法的,但是事前大家根本没有给予足够的关注。当然,风险治理在全世界都存在治理失灵。因为理性的政府官员都不愿意投入资源解决风险问题。这种投入需要花很大的力气或动用很多资源,但是治理产生的效果(消除风险)是无形的,很难被发现。这对于地方政府官员来说就有问题了。理性选择就不会做这些事情,顶多做一些表面的文章。我们从政策研究的角度就需要考虑通过什么样的机制解决这样的问题。

    第二个问题涉及到如何解决跨界管理的挑战。我们国家各种行政体制的设计是条块机制,有很多跨界的情况,日常的管理经常会出现。这个问题其实在我们应急管理领域也普遍碰到,天津港爆炸事故就是一个典型跨界管理的例子。大家知道“911”有很多消防队员牺牲,后来纽约市消防队的一个现场指挥就曾经介绍,按照纽约市的预案规定,起火的问题,属于消防部门主责管理;恐怖袭击问题,由警察部门主责管理。“911”事件是由恐怖袭击事件导致起火的事件,应该由谁来主责?所以,这两个部门之间存在着协调的矛盾,并导致沟通问题。警察直升飞机发现大楼燃烧非常严重,随时要坍塌,警察部门就下令警察迅速撤离,但没有及时告知消防队员,导致很多消防队员因未能及时撤退,大量牺牲。我们讲就是这种部门责任之间的跨界,另外还有很多由于地理空间上的跨界导致的管理难题。

    第三个问题就是虚假治理问题。在现有应急管理体系形成的过程中,也逐渐形成了一些潜规则,成为我们常说的上有政策下有对策,这对应急管理的效率造成极大影响。例如花钱买平安的问题。

    最后希望讨论一下调查机制的问题,从非典开始,到温甬动车事故,东方之星事故,天津港爆炸等等,我们全社会已经形成了非常强烈的问责意识。一旦事故发生,全社会舆论包括领导要求非常一致,就是尽快查明事故原因严惩事故责任人。我们的生产安全行政部门规章也要求,事故调查半年之内就要完成。但我们发现这些调查报告,很多都是大而化之的结论,能从中学到东西的不多,结果同样的问题一次一次重新地出现。其实,每一次事故都是我们难得的学习机会,但我们目前的事故调查机制可能丧失了很多好的学习机会。我们应该从机制上重新考虑事故调查机制。国外一般不同的事故有不同的机制,像美国的国家运输安全委员会(N ational T rans-portationSafetyB oard,N T SB )就是专门调查重大交通事故的。其机制设立相对独立,调查的目的就是探究事故原因,从中吸取教训,以提高交通系统安全。调查不以问责为导向,甚至做了明确规定,法律起诉责任事故方时,不能把其调查结果作为证据,以保证让所有当事人没有任何顾忌把问题讲清楚。这样的机制是值得我们学习借鉴的,把事故调查跟问责分开,从而保证事故调查客观独立,深入系统,提供真正可以吸取的经验教训,以对得起在这些事故当中失去的宝贵生命。

    突发事件之后的恢复与救助

    朱伟(北京城市系统工程中心副主任)

    突发事件应对法一直是强调四个阶段,前面几位老师都提到过,各个阶段预案都有一些问题。设计恢复重建是最后一个阶段,问题可能更复杂,因为这个阶段经常不受重视。

    就城市的恢复和救助而言,需要救助一般是重大灾害,重大灾害我认为分两个层面,类似于老师所说的生产安全和公共安全这样两个层面的问题。首先是发生在城市的重大灾害,除了大的破坏性的地震,一般来说都是城市局部区域或者局部系统受到影响。其次是对城市运行造成重大影响灾害,但一定发生在城市当中,比如说2008年南方雨雪冰冻灾害,造成广州火车站百万人聚集,湖南停电一个星期。造成城市运行多个系统受到影响,乃至于整体崩溃。2005年发生在吉林的双苯事故,本身是一个纯粹生产事故,后来长期污染水源,污染水到松花江,哈尔滨整个城市生活用水的停水,甚至再往下一直流到俄罗斯境内,引起一个国际争端,这都是灾害蔓延的过程。最基本的恢复重建,包括我们所说的救助,首先就是避免这类影响扩大的一个过程,当然这是远远不够的。救助和恢复要包括全体救助和消除短期长期的影响,影响是短中长不同的影响,生理和心理影响。救助是具体到每个人的,对公众生活的恢复。重建则是深度的恢复,全新深度的恢复。

    我们研究的角度,按照这个建设要素维度来看,恢复有四个方面,社会环境,经济环境,以及心理和重建的环境。但所有的恢复首先以消除影响为基础,谋求未来比较为导向,国外学者将恢复描述成一个受灾害影响的区域,回到灾前状态或者更好状态改善的活动,这个总结更到位。

    社会维度的恢复,主要是一个社会秩序的恢复,构件一个具有基本功能的临时社区,包括重构社会公共认知水平。环境维度的恢复,包括人工环境和自然环境。短期是把基础设施恢复供应,清除自然污染,长期则是对生态系统的保护,包括可持续的发展。经济维度则有个人企业以及政府的三个层面的恢复,从附近小区房子如何进行赔付,到天津建设北方先进制造中心,京津冀一体化的如何继续的问题。心理方面的维度,这里的问题更复杂。尤其是中国城市化的加快,城市运营风险扩大而且复杂,势必给救助规律带来很大的难题。我非常同意薛老师的意见,城市应急应该进入风险管理阶段,就是把应急管理端口前移,怎么样提前把人生活的城市这个机体变得更加的健康,更加健壮。

    具体的城市系统恢复,我认为应急管理体系建设可以做这样几个方面的事情。一是灾害恢复应该站在恢复城市系统角度做多系统恢复,尊重自然,像协调人和自然的关系。二是维持良好秩序环境,不一定只是暂时维稳,而应把效率和公平进行统筹地考虑。我们经常出现一事一议造成越轨的现象,一旦这个越轨现象比较普遍或者泛化就难以普治,还是要回到法制的轨道上。三是做好风险评估,事前要做,事后也要做。要判定优先救助个体和群体是谁,需要快速修复的基础设施是什么。要确定哪些是可以承受的风险,哪些是可以避免的风险,根据这些策略合理分配资源。

    (南都评论记者李靖云 整理)

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