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[社论]划定城市开发边界需要约束有力

作者:南都社论

来源:南方都市报    2015年06月05日 星期五    编辑:南都   版次:AA02   版名: 社论
国土部土地勘测规划院院长助理张晓玲近日对媒体透露,包括北京、上海、广州等在内的14个城市的开发边界划定工作将于今年完成,开发边界将作为城市发展的刚性约定,不得超越界限盲目扩张。以后,全国600多个城市也会划定开发边界。

    国土部土地勘测规划院院长助理张晓玲近日对媒体透露,包括北京、上海、广州等在内的14个城市的开发边界划定工作将于今年完成,开发边界将作为城市发展的刚性约定,不得超越界限盲目扩张。以后,全国600多个城市也会划定开发边界。

    划定城市开发边界的提法不自今日始。2013年中央城镇化工作会议就曾强调,科学设置开发强度,划定每个城市特别是特大城市的开发边界。所谓“划定开发边界”,即通过确定城区的范围,将城区、郊区和农村加以区分,然后按照不同的规划进行建设,城市的开发边界一旦确立,如果某片土地不属于城市开发的范围,则不允许开发。

    限定城市的开发边界缘于“城市病”的集中暴发。随着中国经济的高速发展,尤其随着城镇化的推进,城市的盲目扩张愈演愈烈,而在这个扩张的过程当中,或由于规划不尽科学或由于规划约束无力,中国很多城市呈现“摊大饼”式的扩张,导致交通和生态等各个方面涌现很多问题,如果不提高开发的效率,中国城市的环境可能持续恶化。

    着眼于“城市病”,提出限定城市的开发边界,其中包含了多种诉求。一是倒逼地方政府盘活城市用地存量。国土部的一项调研显示,全国处于低效利用状态的城镇工矿建设用地有5000平方公里,占全国城市建成区的11%,各地城市工业用地与商品房用地存在扭曲,地方政府为招商引资出台的低价出让工业用地政策,导致工业开发区占用土地过大,而商住用地则价格和利用密度过高,人居环境恶劣。划定城市的开发边界,即意味着不会再安排新增建设用地,特大城市未来的工业和商服用地只能以盘活存量为主,这无疑是一个给地方政府“断奶”的政策。二是保护耕地,国土部官员曾经指出,过去的耕地保护政策虽然守住了耕地红线,但存在“占优补劣”的情况,忽视了耕地质量,而通过限定城市开发边界,可以划定永久基本农田。三是希望在城市开发中融入人文理念,也就是城镇化工作会议中提出的“让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁,要融入现代元素,更要保护和弘扬传统优秀文化,延续城市历史文脉”。四是促使城镇化的有序推进,城镇化首先是居住民的城镇化,过去全国城镇建成区面积的扩张幅度远高于同期城镇人口的增长幅度,显然是见城不见人、粗放开发的结果。

    如何划定城市开发边界?从其他国家和地区的经验来看,未来的“城市边界”应该在科学论证的基础上以规划的形式落地,并通过立法形式确定下来,从而具备法律效力和权威性。中国的城市要划定开发边界,并寄望于通过划界实现多种诉求,当然也只有走类似的路径。

    中国需要划定城市的开发边界,这是一个共识,共识之外也存在着一些担心。一个城市的边界究竟划到哪里,某个地段是否可以纳入开发的范围,其中有利益存焉,而因为利益的存在,划界过程中权力寻租的可能性是值得思考的问题之一。划定城市边界无非属于城市规划的一部分,而一种流传甚广的说法是“一任市长一张蓝图”,如何确保划界乃至规划的权威性,使其对城市的开发与发展具备刚性约束,则是值得思考的问题之二。

    这两个问题紧密相关,实为一枚硬币的两面。城市规划之所以是一门科学,就因为其强调专家论证、公众参与和科学决策,不能一人说了算,也不能谁权大谁说了算。假若规划制定过程中的程序有效运行,规划的权威性能够得到尊重,蔑视规划的行为会受到处罚,因划定城市开发边界而生出的种种担心自然烟消云散。

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